Carlos Enrique Guzmán Mendoza*
Universidad del Norte (Colombia)

*Doctor en Ciencia Política, Universidad de Salamanca (España). Coordinador del Programa de Ciencia Política y Gobierno, profesor asociado e investigador de la División de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Norte, Barranquilla (Colombia). cguzmane@uninorte.edu.co

Resumen

¿Cómo influye en la consolidación de la democracia la opinión de la élite política? ¿Cuáles son los significados y valoraciones que la élite hace respecto del régimen político y sus instituciones? ¿Supone, lo anterior, un referente de orientación política para los ciudadanos? Este trabajo, desde una perspectiva descriptiva-comparativa, se fija como objetivo dar cuenta de la influencia que tiene la élite política en la consolidación de la democracia y de los significados y valoraciones que ésta hace del régimen político y sus instituciones. A partir de los lineamientos teóricos y metodológicos que amparan el estudio de las mismas, así como de los que se preocupan por las instituciones en las que éstas se insertan, se dará respuesta a los interrogantes arriba señalados. Incorporando, de paso, el papel que la élite política andina juega, con sus valoraciones, en la consolidación democrática de la región. Rol que se evidencia en su opinión, actitud y valoración hacia los objetos políticos.

Palabras clave: Régimen político, democracia, élite política, Región Andina, confianza institucional.

Abstract

How is the consolidation of democracy viewed by the political elite? Which are the meanings and values made by elites regarding the political regime and its institutions? Does the latter suppose a reference guide for citizens? This article, from a descriptive-comparative perspective aims to account for the influence of the political elite in the consolidation of democracy, and the meaning and value, they attach to the political regime and its institutions. The questions mentioned will be responded with the theoretical and methodological guidelines that frame this sort of study as well as the perspectives of those who operate in these institutions. Incorporating, incidentally, the role played by the Andean political elite, with their attached values in the consolidation of democracy in the region. Role evidenced in their opinion, attitude, and value towards political objects.

Key words: Political regime, democracy, political elite, Andean Region, institutional trust.

Resulta común aceptar la afirmación generalizada respecto a la expansión de la democracia, en América Latina, como sistema político. Tal situación obedece principalmente a: I) la adopción de la democracia como sistema político y como forma de gobierno, a partir de lo que Huntington (1991) denominó la Tercera Ola de Democratización; II) para 2009 todos los países de la región, a excepción de Cuba, cuentan con regímenes políticos cuyas características observan los criterios e instituciones mínimas del régimen poliárquico de Dahl (1992): poderes elegidos popularmente, existencia de un mínimo de libertades y de derechos políticos, entre otros requisitos; III) se trata de un fenómeno de amplia cobertura territorial, toda vez que abarca la totalidad de los países del continente, que quebró bien la dinámica "democracia-autoritarismo", que orientó y definió la política en algunos países durante medio siglo, o el "déficit democrático crónico" de otros manifestado por su carácter inmaduro "en vías de consolidación democrática" (Alcántara, 1991) o de "democracia delegativa" (O'Donnell, 1994). Del mismo modo, se acepta que la promoción de la democracia es una preocupación que inquieta a un amplio espectro de actores que realizan esfuerzos concertados para monitorearla alrededor del mundo, tal como lo señala Munck (2006, p. 158)¹, con el propósito de "tomarle el pulso" al más extendido de los sistemas políticos en el mundo, en razón a la observancia de saldos pendientes de ésta que hacen que la consolidación de la misma sea, en muchos casos, una asignatura pendiente².

En este orden de ideas, también se puede afirmar que así como la democracia ha dado muestras de durabilidad en la región, el foco de atención del trabajo académico acerca del tema también se ha movido. De una preocupación central por la "transición" hacia un interés por la calidad, la estabilidad, la consolidación y el funcionamiento de las instituciones políticas de las democracias nuevas o re-establecidas (Levine y Molina, 2007, p. 18). A partir del diseño de indicadores, válidos y fiables, que posibiliten una medida de la democracia, de la discusión académica por ésta se ha pasado a la preocupación por su calidad y por la identificación o verificación de los factores que contribuyen a su mejoramiento. En términos de Diamond y Morlino (2004, p. 20), el problema de investigación se ha desplazado, y de cuestionamientos en torno al "por qué" de las transiciones políticas hacia la democracia se ha pasado a preguntarse por el "cómo" son estas democracias de reciente (re) instauración.

Con idéntica preocupación por analizar qué elementos están relacionados con el surgimiento y estabilidad de las democracias, pero intentando superar el reduccionismo que implica focalizar los estudios en las condiciones económicas y sociales asociadas a los sistemas democráticos, se han desarrollado aportes importantes sobre la base de los factores culturales³. El énfasis se articuló sobre el conjunto de valores y actitudes políticas que son compartidos y que conforman el fundamento de la estabilidad democrática (Martínez, 1997, p. 90). La misma autora señala que esta línea de investigación ha sido recorrida por numerosos autores. Con elaboraciones distintas, todos han coincidido en el impacto de los principios tradicionales sobre la economía y la evolución política latinoamericana. Las actitudes sociales, los determinantes culturales y el papel de los aspectos tradicionales son los que explican las conductas políticas y económicas en América Latina. La inviabilidad de las estructuras políticas latinoamericanas para hacer eficientes los mecanismos de integración sugieren que la única solución real es alterar los sistemas de valores de la población. Desde este punto de vista, y con un planteamiento genérico, las conductas autoritarias, las organizaciones económicas corporativistas y el rechazo hacia los principios democrático-liberales son el resultado de una tradición que dificulta el establecimiento de regímenes democráticos estables en América Latina. En esta línea de análisis, un aspecto relevante deriva de que las nuevas reglas, mecanismos y procedimientos democráticos precisan, para su realización efectiva, de un complejo proceso de institucionalización. El principal componente de este proceso es el aprendizaje político que se desarrolla durante la transición y que debe constituirse en el núcleo central del nuevo "experimento político", en la medida en que se configura en la forma genérica para lograr el surgimiento y cristalización de las identidades, rutinas y criterios compartidos para la resolución de los conflictos en cualquier sociedad. La construcción de un marco de referencia mediante el aprendizaje político por parte de las élites favorece el establecimiento de regímenes democráticos caracterizados por su funcionamiento regular.

Así, podríamos afirmar que si las instituciones importan en un régimen democrático, también los políticos del mismo régimen tienen relevancia. De la afirmación "las instituciones importan" se ha pasado a la de "los políticos importan". Si bien las acciones políticas están influenciadas por el marco institucional establecido, se generan juegos cooperativos entre los actores instalados por las reglas de juego existentes y las diferentes estrategias terminan dominando el escenario, finalmente no hay proceso si no hay jugadores. En otras palabras, los políticos importan porque sin ellos no hay política.

Por lo tanto, la expresión "los políticos importan" es la premisa en torno a la que se articula este trabajo. Sin revitalizar las teorías elitistas de la primera mitad del siglo XX reivindica el papel que los políticos desempeñan en el devenir de la propia política. Si en los últimos lustros se centró el interés en el papel que desempeñaban las instituciones para dar cuenta del estudio de la política, los tiempos actuales indican que es necesario girar levemente la lente hacia los actores que cotidianamente se mueven en la arena institucional: los políticos, aunque sin dejar de prestar atención a las reglas que regulan la interacción humana. Pero, ¿por qué importan los políticos? ¿Quiénes son los políticos? ¿A qué se denomina élite política, élite parlamentaria⁴? ¿A qué cuestiones debe atender una investigación que se ocupa del estudio de los políticos? Son cuestiones que se deben responder, científicamente, desde la disciplina politólogica.

En primer lugar, porque han pasado ya más de 50 años desde la influyente aportación de Lipset y Solari (1967) sobre las élites en América Latina. Del mismo modo, porque los regímenes autoritarios y de vocación excluyente han dado paso, como lo señalamos al inicio, a la instauración de gobiernos y ejercicios de gobierno de extracción democrática a lo largo de toda la región. También porque los investigadores y estudiosos de la política han girado el prisma para enfocar, ya no las instituciones (sin que esto signifique un desinterés por éstas), para ocuparse de quienes actúan en ellas. Siguiendo a Baras (1991, pp. 10-11)⁵, lo que hemos de hacer, para estudiar el sistema político en su globalidad, es cambiar el punto de mira, desde la abstracción del Estado o del poder a las personas concretas que lo realizan. Es decir, se puede estudiar un sistema político a través de sus élites. En este orden de ideas, los políticos son vistos desde una doble perspectiva: como actores que explican fenómenos políticos y que además pueden ser explicados. A partir de los políticos se puede dar cuenta de los diferentes problemas políticos de su "hábitat natural": los partidos. Ellos mismos también pueden ser explicados de acuerdo con su propio proceso de profesionalización. Así, podrían ser vistos como variables independientes y/o dependientes. El estudio de las élites es uno de los posibles enfoques hacia el sistema político, ya que nos permite plantear las grandes preguntas de la ciencia política: quién manda, para qué y cómo manda (Jiménez de Parga, 1960).

Asumir el estudio de los actores de la política desde la óptica de la "élite política" conlleva no pocos inconvenientes, que podrían invitar al desacuerdo tanto del proceso de selección como de las personas a quienes se denomina élite. No obstante, la contextualización del problema en el ámbito del poder legislativo contribuye a la simplificación del desacuerdo. Aquí, la élite política⁶ se equipara a la élite parlamentaria. Ella resulta fácilmente identificable: los diputados —parlamentarios—, y sus funciones, en los sistemas políticos, reconocibles y aceptadas por lo que en las democracias representativas, los parlamentarios son apreciados como relevantes para el funcionamiento del sistema. Por lo tanto, el término "élite" denota, en este trabajo, a alguien que ocupa un lugar relevante en el legislativo, como sin duda es el caso de los miembros de los congresos — parlamentos— nacionales de América Latina en general y de la Región Andina en particular. Varias son las formas en las que se puede acometer el estudio de la élite política latinoamericana. Aquí nos inclinamos, como recurso metodológico, por la utilización de la información relevante —que da cuenta de la evidencia empírica— construida a partir de los resultados de un proyecto de investigación de corte empírico-descriptivo y empírico-explicativo que se inicia en 1994 y se mantiene activo en la actualidad, y que tiene como finalidad llenar el vacío existente en el ámbito de los análisis de elites políticas latinoamericanas⁷. Los datos utilizados cubren el periodo 1994-2005. Si bien, como lo señala Alcántara, la investigación se centra en las élites parlamentarias latinoamericanas, la contextualización teórica del problema y la evidencia empírica recopilada se insertan en la preocupación teórico-metodológica por el estudio y el análisis de los políticos como actores de primera línea de cualquier sistema político.

Desde esta perspectiva, este trabajo parte de la premisa que los valores que orientan las actitudes y comportamientos de las élites políticas son uno de los factores que con mayor relevancia contribuyen a explicar la consolidación y la calidad de los regímenes democráticos, sin que ello implique prescindir de la importancia de las actitudes de la población y de la legitimidad de las instituciones democráticas como elementos esenciales. A su vez, si bien la clase política está afectada en sus decisiones por los mecanismos democráticos que le exigen mayor responsabilidad, su margen de autonomía se incrementa en el ámbito de la discusión de los diseños institucionales que conforman uno de los temas que influye en la calidad democrática de los nuevos regímenes y en la gobernabilidad de los mismos. Al respecto, García Díez y Mateos Díaz (2006, p. 10) señalan que los conceptos de consolidación y calidad de la democracia se encuentran íntimamente relacionados y, por tanto, los estudios y factores utilizados para determinar las condiciones que favorecen la consolidación de la democracia resultan así de gran utilidad para el estudio de la calidad de ésta. Del mismo modo, Linz y Stepan (1996, p. 6) afirman que dentro de la categoría de democracias consolidadas existe un continuo que va desde aquellas democracias de baja calidad hasta otras de alta calidad. O'Donnell (1999) reflexiona para responder por el interrogante sobre la dualidad objetiva y subjetiva de la calidad de la democracia. La primera hace referencia a que la calidad de la democracia se mide, como estrategia para operacionalizar y definir el término, a partir del rendimiento institucional; la segunda, por su parte, para los mismos fines, puede ser evaluada directamente por los ciudadanos.

En las siguientes páginas se reflexiona sobre algunos de los elementos que conforman la cultura política de la clase parlamentaria andina desde una doble vertiente. En primer término, ya que se parte de la premisa de que los valores de la clase política contribuyen a explicar la consolidación y la calidad de la democracia, se analizará la legitimidad que otorgan los diputados latinoamericanos a la democracia y a las elecciones como uno de los mecanismos neurálgicos de tal consolidación. Simultáneamente, se hará énfasis en el nivel de inclusividad o exclusividad que, para los parlamentarios, debe caracterizar a sus regímenes democráticos. En segundo lugar, asumiendo la propuesta de que los desafíos institucionales influyen en la gobernabilidad de los sistemas políticos, se estudiarán las posiciones de la élite política andina en relación con los objetos políticos de la democracia.

El corpus del trabajo incluye comparaciones diacrónicas y sincrónicas de los países del área andina. Los datos e información utilizados provienen del proyecto Elites Parlamentarias (1994-2005), desarrollado por el Instituto Interuniversitario de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca, dirigido por el profesor Alcántara, del cual se utilizan las entrevistas realizadas a los parlamentarios latinoamericanos de la Región en las denominadas 2^a y 3^a oleada. Asimismo, se inscribe dentro de las líneas de investigación que han destacado la importancia que la élite política, junto a su proceso de aprendizaje político, en los procesos de cambio de régimen, tiene para la consolidación de las democracias y la gobernabilidad de las mismas. Desde esta perspectiva, este trabajo se construye sobre tres temas esenciales. El primero se refiere a si la élite política de los países andinos muestra una decidida preferencia por la democracia como mejor forma de gobierno. Para ello, se explora su opinión respecto de dos principales componentes del régimen democrático: los partidos políticos y las elecciones. El segundo identifica, como recurso para profundizar sobre la visión de democracia, lo que para la élite son las principales ventajas del sistema político democrático, los problemas que hoy aquejan a la democracia latinoamericana y los elementos que pueden contribuir a su consolidación. Finalmente, se explora la relación que existe entre el nivel de confianza institucional y la estabilidad de la democracia en los dichos países.

Así como existe consenso respecto a la instauración de la democracia como sistema político en América Latina, asimismo se acepta que ésta, en general, ha sido definida de forma diversa, al punto que sobre ella (Mateos Díaz, 2006, p. 84) se han realizado múltiples clasificaciones que permiten identificar variados subtipos de democracia que aparecen vinculados a la presencia o ausencia de un determinado número de requisitos o condiciones clave para hacer referencia a la misma. No obstante, cualquier definición de democracia, por minimalista que ésta sea, incluye por lo menos los siguientes elementos: I) elecciones libres; II) sufragio universal; III) amplia y efectiva participación; IV) libertades civiles; V) inclusividad ciudadana, entre otros.

No obstante, al analizar la democracia de un país ya no es posible señalar simplemente la existencia o inexistencia de este tipo de régimen político (Murillo y Osorio, 2007, p. 47). Del mismo modo, no resulta suficiente señalar que la existencia de elecciones periódicas, separación de poderes o algún tipo de participación política sean suficientes para afirmar su existencia; tampoco que en el sistema predomina la lógica del Estado social de derecho. Es decir, no se puede pretender interpretar la democracia con la sola enunciación de una lista exhaustiva de sus elementos constitutivos para ver cuáles existen y cuáles no. Su comprensión requiere de la observación rigurosa de cómo funcionan sus elementos clave, del comportamiento de sus actores e instituciones, de las transformaciones institucionales, del contexto histórico, de la relación existente entre el orden social circundante y la normatividad vigente, de sus resultados. En pocas palabras, la expresión cabal de la democracia y la posibilidad de aprehenderla resultan prácticamente imposibles con su simple definición. Es necesario comprender la democracia en función de la expresión de sus elementos cualitativos, de su calidad. Pero ¿qué se necesita para dar cuenta de la calidad de una realidad democrática turbulenta y compleja como la latinoamericana, en general y la andina en particular?

Pero además de la definición, variada, por cierto, de la democracia derivan de ella una serie de indicadores, también variados, que trascienden el "consejo" que un día nos dieron Przeworski y colaboradores (1990)⁸: volverse rico, que son utilizados para dar cuenta de su medición. Al respecto, Mainwaring et al. (citado por Mateos Díaz, 2006, p. 84) señala que los resultados de investigaciones sobre la explicación del desarrollo democrático pueden cambiar de forma significativa cuando se utilizan una u otras medidas de la variable democracia. Así, vinculado tanto a la definición de la democracia como a los indicadores para su medición, este trabajo insiste en la necesidad de recurrir a diferentes indicadores para conseguir una visión más global de lo que la propia élite entiende por democracia (Mateos Díaz, 2006; Murillo y Osorio, 2007), pues la manifestación de una mayoritaria preferencia por el régimen democrático por parte de los parlamentarios andinos no resulta suficiente para reflejar una aceptación de los elementos básicos requeridos para dar cuenta de la existencia de la misma.

El análisis de los resultados de la información referida a la élite parlamentaria andina no plantea notorias diferencias respecto del indicador de preferencia por un régimen democrático frente a un régimen autoritario. No obstante, frente a situaciones de crisis económicas e inestabilidad política sí se observan cambios significativos en la opinión de los parlamentarios que consideran que es preferible un régimen autoritario a uno democrático (tabla 1). Llama la atención el cambio que se produce en la opinión de los parlamentarios andinos al momento de obtener la información correspondiente a la 3a oleada, donde los porcentajes que están de acuerdo con la instauración de un régimen autoritario frente a uno democrático aumentan: Bolivia pasa de un 4,1 a un 6,4%; Ecuador, de un 6,3 a un 12,2%, y Venezuela asciende a un 7%.

Resalta el aumento, leve, de la opinión de los parlamentarios colombianos, que pasa de un 95,8 a un 96,3%, y la de los peruanos, que asciende a un 95,6% en favor del régimen democrático. La tradición civilista, histórica, para el caso colombiano, puede explicar dicha opinión. También, quizás, el hecho de no haber experimentado gobiernos de corte autoritario o militar durante su reciente historia política. Del mismo modo, en los resultados del gobierno actual, principalmente en el tema de la seguridad ciudadana. En el peruano, en los difíciles momentos vividos durante el régimen de Fujimori.

Señalamos antes que la idea democrática conlleva la existencia de ciertos requisitos que son los que permiten de alguna manera señalar su existencia. De ahí que si en lugar de preguntar de forma general por la democracia como régimen político preferido frente a otro, se indaga por la pertinencia de alguno de los elementos básicos de la democracia, como régimen político, se podría aproximar aún más sobre la percepción que los parlamentarios de la región tienen de la misma. Los indicadores más utilizados para este propósito siguen siendo la existencia de partidos políticos, junto con la existencia de elecciones libres. Así, elecciones y partidos políticos, como medios de representación y participación, se convierten en los indicadores que afinarán la valoración que de la democracia tiene la élite política andina.

En términos generales, para los parlamentarios de la región, tanto en la 2a como en la 3a oleada, están mayoritariamente de acuerdo con la afirmación de que "sin partidos políticos" no puede existir la democracia frente a la del mecanismo de selección de los representantes políticos. La definición de democracia, para la élite política andina, incluye la presencia de organizaciones partidistas como uno de los requisitos mínimos de su existencia. Y las elecciones como el medio a través del cual los ciudadanos pueden expresar algunas de sus preferencias políticas. Es de anotar que dicho mecanismo ha de ser transparente, libre, periódico, competitivo e igualitario, para utilizar los términos prescriptivos de Dahl en su clásico trabajo sobre la poliarquía.

Si no se observan las características anteriores, ha de suponerse que las elecciones no resultan ser, entonces, el mejor medio de expresión de las preferencias políticas ciudadanas. Tal es la interpretación que se hace del porcentaje de parlamentarios andinos que no están de acuerdo con la afirmación correspondiente. Para el caso de la región, en la 2a oleada, en dos de los cinco países (Bolivia y Colombia) existía una alta duda respecto a que las elecciones cumplieran dicho cometido, de un lado. Situación que pone en entredicho una o algunas de las características señaladas arriba para las elecciones. Llama la atención el caso colombiano, país de tradición democrática, donde el 10,2% de los parlamentarios no considera que las elecciones sean la mejor forma de expresar preferencias. No obstante, llama la atención el significativo descenso de cerca del 50% observado en la 3a oleada con respecto a la misma cuestión al pasar a 5,3%. Del mismo modo, el aumento significativo del 50% observado en por Bolivia en la 3a oleada. Y de Ecuador, que incrementó la posición a un 23,5%, lo cual anuncia la crisis política que vivieron estos países durante los primeros años del siglo XXI, del otro.

Los resultados anteriores permiten una doble lectura, muy similar a la encontrada por Mateos Díaz (2006) para el conjunto de los países latinoamericanos. Que las características señaladas para las elecciones no se cumplen cabalmente. Es decir que sobre ellas se ciernen mantos de duda respecto no sólo a su transparencia sino también a su libertad, competitividad e inclusividad⁹. Respecto a la limpieza del proceso electoral, los hallazgos, para el conjunto de los países latinoamericanos, de Mateos Díaz (2006) señalan que éste tiene una lógica propia en cada país y que, en general, existe una estrecha correlación —significativa estadísticamente— entre considerar que las elecciones son la mejor forma de expresar unas determinadas preferencias políticas y el grado de confianza en los últimos procesos electorales realizados en los respectivos países de: 0,190 y 0,180, para la 2^a y 3^a oleada respectivamente. Y que en aquellos países con bajos porcentajes de credibilidad en los procesos electorales podrían estar reflejando un débil aprendizaje político en torno a las nuevas reglas y procedimientos democráticos. En esta línea de análisis, un aspecto relevante deriva de que unas y otros precisan para su realización efectiva de un complejo proceso de institucionalización, entendida ésta en términos de lo que para Huntington es el proceso de interiorización. El principal componente de este proceso es el aprendizaje político que se desarrolla durante la transición como medio para cristalizar identidades, rutinas y criterios compartidos para la resolución de conflictos en cualquier sociedad (Lechner, 1986)¹⁰.

El segundo de los indicadores utilizado para afinar la idea de democracia que tienen los parlamentarios andinos procede de la valoración que éstos hacen de los partidos políticos como elemento de representación y de participación ciudadana. Para muchos, los partidos políticos, a pesar de la crisis que se les atribuye, se constituyen en el vehículo, por excelencia, de legitimación y estabilidad del sistema político democrático (Mainwaring y Scully, 1995). Que estos son los principales actores de la política democrática latinoamericana y que la historia política de la región sería ininteligible sin ellos (Alcántara, 2004, 2004a). Al respecto Hagopian (2005, p. 321) sostiene que en países donde las instituciones de representación, los partidos políticos, son bien valorados por los ciudadanos y por los líderes políticos, y donde éstos se articulan para dar respuesta a las demandas ciudadanas, la democracia se sostiene. Y que en aquellos donde las mismas no funcionan, políticos antisistema podrían movilizar apoyos y contribuir a su decaimiento.

Ahora bien, las opiniones de la élite política andina con respecto a si los partidos políticos resultan en condición necesaria, aunque no suficiente, para dar cuenta de la existencia de democracia denotan un nada despreciable cuestionamiento a la afirmación, aun cuando ésta es mayoritariamente aceptada por los parlamentarios de la región. En tres de los cinco casos (tabla 2), tanto en la 2^a como la 3^a oleada, así se verifica. Confirmando, de paso, los hallazgos que con respecto al conjunto de los países latinoamericanos se señalaron en otro estudio similar, en el que el 31,6; el 37,5 y el 31% de los parlamentarios de Bolivia, Ecuador y Perú —en la 2a oleada respectivamente— y el 36,3; 24,7 y 31% de los parlamentarios bolivianos, peruanos, y en esta oportunidad venezolanos, se mostraron poco o nada de acuerdo con la afirmación, lo que pone de manifiesto el cuestionamiento la presencia de los partidos políticos como organizaciones relevantes para la existencia de la democracia. Situación que, en términos de Mateos Díaz (2006), refleja la identificación de un problema presente, y sin resolver, vinculado a los partidos políticos. Pareciera ser que las organizaciones partidistas no terminan de encajar en los intereses de los ciudadanos, de un lado y, del otro, que frente a éstos han aparecido nuevas formas de representación que pretenden, en algunos casos con éxito, sustituir la función de intermediación, de representación, de formación y de articulación de intereses propia de los partidos políticos.

La crisis funcional de los partidos políticos, como referente de identificación y adhesión ciudadana, se pone de manifiesto al indagar a los legisladores sobre la relación entre la organización partidista y la sociedad (tabla 3). La percepción de la élite política andina respecto a la relación entre partidos y sociedad es indicativa de la progresiva erosión de una relación que debería ser menos evidente. Toda vez que la identificación resulta en uno de los factores explicativos por excelencia de la participación y el comportamiento político electoral de los ciudadanos. Tal fractura o débil identificación puede ser, del mismo modo, factor explicativo de los progresivos índices de abstención electoral en los países de la región.

Ahora bien, si juntamos las piezas que nos proporciona la información de las tablas 2 y 3, podríamos afirmar que no obstante la percepción manifestada por los parlamentarios andinos en cuanto a que la democracia es, por lo menos en términos ideales, mejor que el autoritarismo, ésta no resulta un indicador suficiente para asegurar que tal preferencia es sinónimo de aceptación de uno o de algunos de los componentes o requisitos básicos de la democracia. Resulta claro que para el conjunto de los países andinos, entre 1994 y 2005, los partidos políticos y las elecciones no resultan relevantes al momento de dar cuenta de la existencia de la democracia como régimen político.

Elementos políticos, institucionales, económicos, sociales internacionales, culturales han sido debatidos y estudiados para dar cuenta del proceso democratizador y de las características de las democracias latinoamericanas¹¹. Del mismo modo, diversos autores han dado en señalar que la persistencia de un régimen democrático está estrechamente relacionada con el respaldo que éste sea capaz de generar bien sea en términos de creencias y apoyos o en relación con la presencia o ausencia de opciones preferibles, distintas de la democrática. Para el efecto, resulta relevante identificar en qué medida la élite política se inclina por aquellos elementos que resultan relevantes, o imprescindibles, al momento de favorecer o dificultar el surgimiento o la consolidación de la democracia. Santamaría (1994, p. 18)¹² señala que la elite política, en el proceso de consolidación democrática, ejerce un papel predominante, tanto en su influencia directa en el funcionamiento de las instituciones como por el efecto que sus comportamientos pueden generar en otros estratos de la población. ¿Qué elementos resultan ventajosos, favorables e imprescindibles para la consolidación de la democracia en la Región Andina?

La tabla 4 (ver pág. 362) permite describir cuáles son los significados de la democracia a través de las ventajas que la elite política andina señala que tiene el régimen democrático. Vale señalar, en general, que la elite reconoce de manera constante los beneficios que ofrece la democracia en la región, aunque con distinta valoración.

De la misma manera, que (en promedio en las dos oleadas) para el 34,2% de los parlamentarios de la región entrevistados la protección y respeto de los derechos y libertades individuales se constituye en la principal ventaja del régimen. La posibilidad de elegir directamente a los gobernantes pasa a ser la segunda cualidad que la élite política le reconoce a la democracia (14,4%). Igualmente, que la posibilidad de participar en las decisiones es vista como la tercera ventaja de la democracia, ventaja que si la asociamos a la segunda, en virtud de la relación estrecha que hay entre una y otra, la segunda principal ventaja del régimen democrático estaría dada por posibilidad de participación política que éste ofrece a los ciudadanos.

Las dos ventajas que en menor proporción son consideradas por los parlamentarios son la resolución pacífica de los conflictos (3,37%) y la de participar en política a través de los partidos (4,68%). Llama la atención esto último, en tanto resulta paradójico que mientras los parlamentarios consideran como ventaja de la democracia la posibilidad de elegir directamente a sus gobernantes y la posibilidad de participar en las decisiones, la participación política a través de los partidos no sea vista de igual forma. No obstante, podría señalarse a la luz del análisis efectuado hasta aquí que tal percepción está asociada con la desafección que ellos mismos señalan hacia los partidos políticos y la brecha que separa a estas organizaciones de la sociedad en la cual se encuentran insertos. También podría afirmarse que tal percepción coincide con la aparición de nuevas formas de expresión política en la región: movimientos sociales, candidatos cívicos, o candidatos por fuera de los partidos, como es el caso, por ejemplo, de Colombia, e incluso de Bolivia. El crecimiento económico, calificado por algunos autores como variable explicativa del desarrollo y la estabilidad democrática, aparece no obstante como una variable dependiente. En efecto, éste es visto, en promedio, por cerca del 9% de los entrevistados, como una ventaja de la democracia. El interrogante, aquí, sería si una ventaja puede ser considerada como un producto o resultado.

De forma similar a la anterior se procedió para identificar, a través de la percepción de los parlamentarios, la visión ideal que ellos tienen de la democracia a partir de las características consideradas como más relevantes para su consolidación.

La tabla 5 (ver pág. 364) muestra, en términos generales, que los parlamentarios de la Región Andina identifican en el consenso sobre la constitución y las instituciones básicas, la descentralización y democratización regional, los procesos electorales limpios y libres y los valores democráticos de la ciudadanía las características más relevantes de la consolidación de la democracia en la Región Andina.

Del mismo modo, aquellas características que resultan poco, o nada, relevantes para la consolidación del régimen: la moderación de los partidos extremos de izquierda y derecha; la existencia de un tribunal independiente que controle la constitucionalidad de las leyes y los acuerdos económicos entre sindicatos y empresarios.

Es probable que la opinión respecto a las características señalas como relevantes o poco relevantes por parte de los parlamentarios de la región andina haya sido influída por los diferenciados procesos de desarrollo y consolidación democrática por la que atravesaron sus respectivos países.

Con el propósito de acercarnos un poco más a cómo perciben ellos la consolidación de la democracia, de un lado, y cuáles son las ventajas y características que explican dicha consolidación, presentamos una lista de posibles obstáculos o amenazas que pusieran en riesgo dicho proceso de consolidación.

La tabla 6 (ver pág. 366) nos ofrece un panorama de la percepción de los parlamentarios entrevistados con respecto a las amenazas o peligros que rondan la democracia. En promedio, en las dos oleadas los temas que pueden representar un riesgo significativo a la democracia son: la pobreza y la marginación; el narcotráfico; el mal funcionamiento del poder judicial; el terrorismo y la violencia política, principalmente en Colombia; la crisis económica; la deuda externa; y la inseguridad ciudadana.

Problemas derivados de las relaciones entre las fuerzas armadas y el gobierno resultan, para los legisladores de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela, como riesgos para la consolidación democrática. Quizás el aprendizaje político de los gobiernos militares en estos países esté en la base de tal consideración por parte de los entrevistados.

De la misma manera, aunque en menor medida, problemas derivados del desinterés de la gente por la política, los conflictos laborales y las relaciones ejecutivo-legislativo son percibidos como peligros para la estabilidad y la consolidación democrática.

Las investigaciones actuales en torno a valores y actitudes políticas hacia la democracia y sobre la confianza institucional están centradas en la desafección política (Pharr y Putnam, 2000). La desafección política es definida como "el sentimiento subjetivo de la ineficacia, de cinismo y de falta de confianza en el proceso político, los políticos y las instituciones democráticas que genera un distanciamiento y alienación en relación a éstos, falta de interés por la política y los niveles más bajos de participación en las principales instituciones de representación política, pero sin cuestionar el régimen político" (Torcal, 2001, p. 1167). Al respecto, Mateos Díaz (2006) señala que dentro de la desafección política, la desafección institucional o la falta de confianza en las instituciones políticas democráticas supone un elemento que afecta al propio funcionamiento de la democracia¹³.

Si partimos del supuesto señalado por Morán (1997, p. 201) de que la élite política deviene en actor relevante y decisivo en la construcción y en la definición de la cultura política, de un lado, y en la orientación política de los ciudadanos, así como creadores de símbolos, discursos, lenguajes y mitos, transmisores y mediadores de éstos para la sociedad, el análisis de sus actitudes resulta significativo.

La confianza institucional está medida, siguiendo el mismo proceso utilizado en otros trabajos, como el grado medio de confianza que les merece a los legisladores andinos la actuación en la vida pública de sus respectivos países instituciones como: el poder judicial, los partidos políticos, las Fuerzas Armadas, el Parlamento (Congreso), el presidente de la república, los funcionarios y la policía. Para un tratamiento conjunto de la confianza institucional se creó un índice medio del grado de confianza en todas ellas. Índice de confianza que está graduado entre 1 y 4, donde 1 es equivalente a mucha y 4 a ninguna confianza. El gráfico 1 muestra la evolución de los valores de confianza institucional de los parlamentarios andinos en cada uno de sus países.

En la segunda oleada los niveles más altos de confianza institucional los encontramos en Bolivia y Ecuador, mientras que Colombia observa el nivel más bajo. En la tercera oleada, Bolivia y Ecuador experimentan bajos niveles de confianza con respecto a la primera oleada, y Colombia un llamativo ascenso. Tal comportamiento puede ser explicado, para el caso de Bolivia y Ecuador, como el resultado de los acontecimientos políticos que dieron lugar a la sucesiva inestabilidad del ejecutivo desde la instauración del régimen democrático en 1982 y a la crisis política de 1997 y de 2000 respectivamente. Para el caso colombiano, a la llegada al poder de Álvaro Uribe, luego del fracaso de las negociaciones de paz durante el gobierno de Andrés Pastrana.

A pesar de los interesantes y reiterados estudios e investigaciones acerca de la consolidación de la democracia, los indicadores utilizados para medir el grado de apoyo y preferencia por un régimen político u otro han sido objeto de debate al no cumplir, en algunos casos, los criterios de validez y fiabilidad. Situación que obliga a utilizar indicadores complementarios que den cuenta, de una manera más fina, de la preferencia por el régimen democrático frente a uno autoritario.

Se verifican en este trabajo los hallazgos encontrados en otro estudio similar para el conjunto de los países latinoamericanos, en cuanto a los significados de la democracia y la confianza institucional. La élite política latinoamericana, en general, y la andina en particular tienen similares percepciones respecto del apoyo al régimen político democrático. Apoyo que no parece ponerse en duda en los países de la región andina: Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela. La legitimidad y conveniencia de la democracia frente al autoritarismo se mantiene a lo largo del periodo 1994-2005, no obstante considerarse por parte de algunos parlamentarios que en situaciones de crisis económica e inestabilidad política, un régimen autoritario resultaría ser más conveniente para el sistema político.

Sin embargo, un importante porcentaje de parlamentarios andinos considera que en sus países la democracia podría funcionar sin la presencia de partidos políticos. Del mismo modo que las elecciones no necesariamente se constituyen en el principal medio a través del cual se pueden expresar determinadas preferencias políticas. Tal afirmación, respecto de los partidos políticos, se ve reforzada con el escaso apoyo que a estas organizaciones políticas les atribuyen los mismos representantes y al progresivo deterioro de las relaciones entre la sociedad y los partidos políticos. Queda reflejado, del mismo modo, cómo en aquellos países (Bolivia y Ecuador principalmente) donde los parlamentarios mostraron dudas y desconfianza respecto a la organización partidista se produjeron situaciones de crisis de los sistemas de partidos y desestabilización de sus sistemas políticos. La desafección que ellos mismos señalan hacia los partidos políticos y la brecha que separa a estas organizaciones de la sociedad en la cual se encuentran insertos. También podría afirmarse que tal percepción coincide con la aparición de nuevas formas de expresión política en la región: movimientos sociales, candidatos cívicos, o candidatos por fuera de los partidos, como es el caso, por ejemplo, de Colombia, e incluso de Bolivia.

Se verificó, asimismo, cómo la interiorización de algunas orientaciones políticas democráticas y la existencia de significativos índices de confianza institucional resultan en elementos asociados a la estabilidad y consolidación democrática de los países andinos. También que los altos índices de desconfianza institucional del régimen democrático podría conducir a procesos de inestabilidad democrática, de un lado, y a transmitir ese estado negativo de percepción y opinión a los ciudadanos. Recuérdese que las orientaciones políticas democráticas de la elite política son consideradas como un elemento indispensable no sólo de viabilidad hacia la democracia —transición— sino también de consolidación y de estabilidad de la democracia.

El significado de la democracia para los legisladores de la Región Andina es el resultado de la valoración y percepción que tienen de las ventajas y de las características que este tipo de régimen político ofrece al conjunto de la sociedad. En este punto se verificó que para el conjunto de los países latinoamericanos, el respeto y la protección de los derechos y libertades individuales es considerado como la más importante ventaja del régimen. Del mismo modo, que la democracia es un sistema político que facilita. De la misma forma, que la posibilidad de elegir directamente a los gobernantes es la segunda cualidad que la elite política le reconoce a la democracia. Asimismo, que la posibilidad de participar en las decisiones es vista como la tercera ventaja de la democracia; ventaja que si la asociamos a la segunda, en virtud de la relación estrecha que hay entre una y otra, la segunda principal ventaja del régimen democrático estaría dada por posibilidad de participación política que éste ofrece a los ciudadanos.

Finalmente, se debe resaltar la importancia de este tipo de mediciones. Ellas constituyen un verdadero pulso a la estabilidad de la democracia en Latinoamérica, al tiempo que un parámetro de comparación y, por qué no, de intento de puesta en común de indicadores que permitan compartir miradas distintas de realidades comunes, en el propósito de profundizar en el monitoreo de la democracia, a partir de lo que Munck (2006) denomina el "consenso emergente". Consenso que no es otra cosa distinta al consenso difundido respecto a que la democracia es un valor universal.

¹ Al respecto de lo que señala Munck, ya antes McClintock y Lebovic (2003) afirmaban que los estudios de política comparada acerca de la democracia en América Latina eran comunes, aunque no todos ellos observaran o consensuaran metodologías medianamente similares.

² Sobre la noción de consolidación democrática, desde distintas perspectivas, véase los trabajos de Linz y Stephan (1978); Blondel y Suárez (1981); Morlino (1985; 1986; 1992); Liebert y Cotta (1990); Przeworski (1995); Linz y Stephan (1996); O'Donnel (1996); Mainwaring (1999), entre otros.

³ Vale señalar los valiosos aportes que desde el proyecto de investigación "Elites parlamentarias en América Latina", financiado por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología español, dirigido por Manuel Alcántara de la Universidad de Salamanca (España), se han producido desde finales de la década de los años noventa. Ver, Martínez, A. (1997). "Cultura política, gobernabilidad y élites parlamentarias en América Latina". Revista Mexicana de Sociología, 59 (1) (enero-marzo), 89-113. México, DF.: Instituto de Investigaciones Sociales; Alcántara S., M. (1998). "Democracia y valores democráticos en la clase política latinoamericana. Una segunda aproximación". Revista Mexicana de Sociología, 60 (2) (abril-junio), 147-165. México, D.F.: Instituto de Investigaciones Sociales. Más recientemente, las contribuciones de un importante grupo de investigadores del Instituto Interuniversitario de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca, no latinoamericanos, contenidas en la edición dirigida por Manuel Alcántara (2006), Políticos y política en América Latina, que bien merece la atenta mirada de quienes se preocupan por el devenir de la política regional.

⁴ El vocablo "élite" ha nacido, por tanto, como un término valorativo, al punto que en los distintos estudios tanto empíricos como teóricos se utilizan diferentes denotaciones del término, lo que nos demuestra la ausencia de una teoría sistemática que se ocupe del asunto. Se utilizan los términos: personal político, leaders, profesionales de la política, clase política, decisión makers. Como se puede ver, alguno de estos vocablos es valorativo y conduce a una oposición: la élite a la masa, el leader al seguidor, el profesional al amateur. Pero también los hay puramente descriptivos: el "personal político". Alguno nos muestra un objeto ya definido; otros nos remiten a la búsqueda de los límites del objeto. Hemos escogido el término clásico "élite" por ser el vocablo tradicional, con el que se inicia la reflexión teórica sobre el papel de los dirigentes en los sistemas democráticos. Pero restringimos su ámbito a la denominada élite política, es decir, exclusivamente, a aquellos dirigentes que ocupan posiciones de predominio en las instituciones del Estado, por lo que no entran en el análisis las capas dirigentes de ámbitos sociales, económicos, etc. Entre las numerosas propuestas de definición de las élites no hay discrepancias de fondo respecto a aquella definición de Pareto según la cual hay dos estratos de población, el estrato inferior o la clase no selecta y el estrato superior, la clase selecta o élite, que se divide, a su vez, en dos, la clase selecta de gobierno y la clase selecta no de gobierno. Desde entonces, los analistas de las élites, a partir de la idea del papel esencial de las élites en la sociedad, han ofrecido variaciones sobre esa misma noción básica. Tom Bottomore se quedó con una definición escueta y simple. Señaló que la palabra "élite" designa los grupos funcionales que, por la razón que sea, ocupan en la sociedad un rango social elevado. Thomas Dye identificó a los miembros de las élites como aquellos que poseen the formal authority to direct, manage, and guide programs, policies, and activities of the major corporate, governmental, legal, educational, civic and cultural institutions in the nation.

⁵ Baras Monserrat (1991). "Las élites políticas". Revista del Centro de Estudios Constitucionales, n° 10 (septiembre-diciembre), 9-24. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.

⁶ Si bien las teorías sobre las élites políticas surgen en Europa a finales del siglo XIX, éstas irán penetrando en los conceptos democráticos cuando se observa la necesidad de compaginar el concepto de democracia con la realidad del poder político, y sobre todo cuando desde perspectivas democráticas se pretenda estudiar los mecanismos reales del poder. ¿Quiénes son los que realmente toman las decisiones políticas? Y es en este momento cuando nos encontramos los estudios empíricos de élites políticas tanto en Europa como en América Latina.

⁷ El diseño de investigación mediante encuesta utilizado por el equipo investigador del proyecto se constituyó en el instrumento idóneo para identificar las percepciones y actitudes de las élites parlamentarias a nivel regional y sus efectos sobre las prácticas políticas seleccionadas.

⁸ El estudio de Przeworski et al. argumenta que la riqueza no produce la transición hacia la democracia, pero que una vez que el país alcanza la democracia, la ruptura es mucho menos probable cuando la riqueza nacional aumenta.

⁹ Esta podría ser la explicación para el caso colombiano, donde el fenómeno de la parapolítica hizo "estragos" en el sistema, al punto de colocarlo en grave situación.

¹⁰ Lechner, N. (1986). "La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado". Revista del Centro de Investigaciones Sociológicas, pp. 154- 179. Madrid: CIS.

¹¹ Véanse los trabajos de ODonnell (1994, 2002); Mainwaring y Shugart (1997); Mainwaring y Pérez-Liñán (2004); Schedler (2001); López Rosas (2002), entre otros.

¹² Ver Santamaría, J. (1994). "El papel del parlamento durante la consolidación democrática y después". Revista de Estudios Políticos, n° 84,18.

¹³ Vale anotar que la mayor parte de los datos utilizados en las investigaciones sobre desafección política y confianza institucional remiten a encuestas aplicadas a ciudadanos. No obstante, para el caso de este trabajo éstos remiten a los datos obtenidos mediante encuesta aplicada a los parlamentarios andinos.

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