ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN / RESEARCH ARTICLE
La experiencia académico-jurídica como proyección social del modelo de gerencia jurídica pública del municipio de Medellín(Colombia), 2016-2019*
The academic-Legal experience as a social projection of the public legal management model of the municipality of medellín, 2016-2019
María Soledad Gómez Guzmán
Abogada y Magfster en Desarrollo de la Universidad Pontificia
Bolivariana. Investigadora del Grupo de Investigación en Estudios
Jurídicos del Centro de Gestión del Conocimiento Jurídico de la
Secretaría General del Municipio de Medellín. Dirección
profesional: Calle 44 No. 52 - 165, Centro Administrativo
Municipal "La Alpujarra", Piso 10, Medellín (Antioquia,
Colombia). Orcid ID: 0000-0002-3669-9541.
Correo electrónico:
solegomez14@hotmail.com
Jorge Iván Marín Tapiero
Politólogo y abogado. Magíster en Derecho Procesal Contemporáneo
de la Universidad de Medellín. Investigador del Grupo de
Investigación en Estudios Jurídicos del Centro de Gestión del
Conocimiento Jurídico de la Secretaría General del Municipio de
Medellín. Dirección profesional: Calle 44 No. 52 - 165, Centro
Administrativo Municipal "La Alpujarra", Piso 10,
Medellín (Antioquia, Colombia). Orcid ID: 0000-0001-9657-062X.
Correo electrónico:
ivanmt095@gmail.com
* Este artículo es producto del proyecto de investigación realizados por los autores, titulado "La experiencia académico-jurídica en el marco del modelo de gerencia jurídica pública del municipio de Medellín, 2016-2019". El escrito es original y de autoría propia, respeta los derechos de autor y su texto es inédito, no corresponde a la reproducción de uno ya publicado por los autores.
Resumen
Este artículo resultado de investigación tiene como objetivo dar a conocer de qué manera la experiencia académico-jurídica, como actividad inscrita en los programas del Modelo de Gerencia Jurídica Pública -MGJP- del municipio de Medellín (Colombia) ha materializado los principios del artículo 209 de la Constitución Política, particularmente los de publicidad, responsabilidad y transparencia. Para ello, se realizó un análisis normativo, jurisprudencial y doctrinal de los principios mencionados; luego, con base en la revisión documental, se sistematizaron experiencias análogas a la experiencia académico-jurídica para establecer su novedad como parte del MGJP. Finalmente, como resultado de la triangulación entre el hecho fáctico, las disposiciones jurídicas y el acervo teórico del artículo, se construyeron las narrativas de los estudiantes que participaron en la experiencia académico-jurídica entre 2016 y 2019, periodo en el que se ejecutó la actividad de manera ininterrumpida. Con ello, se establece que la experiencia académico-jurídica materializa los principios constitucionales y que, además, se articula al enfoque estratégico del Modelo atendiendo a su dimensión preventiva. Esto es, la proyección social del MGJP fortalece el ámbito ético desde la resignificación de imaginarios, la formación integral, la consciencia de servicio y la generación de confianza hacia las instituciones.
Palabras clave: Administración pública, municipio de Medellín, publicidad, responsabilidad, servicio, transparencia.
Abstract
This article pursues to show how the legal academic experience, as an activity enrolled on the programs of the Public Legal Management Model of the Municipality of Medellín, has materialized the principles of article 209 of the Political Constitution, particularly, those of publicity, responsibility, and transparency. For this, authors did a normative, jurisprudential, and doctrinal analysis of the aforementioned principles; then, beginning with a documentary review, experiences analogous to the legal academic experience were systematized to establish its novelty as part of the Model. Finally, as a result of the triangulation between the facts, the legal provisions and the theoretical heritage of the article, the narratives of the students who participated in the academic legal experience between 2016 and 2019 were constructed, an interval in which the activity was uninterrupted. With this, authors established that the legal academic experience materializes the constitutional principles and that it is articulated to the strategic approach of the Model attending to its preventive dimension. Namely, the social projection of the Model strengthens the ethical scope from the resignification of imaginary, comprehensive training, awareness of service, and the generation of trust towards institutions.
Keywords: Public administration, Municipality of Medellín; publicity, responsibility, service, transparency.
1. INTRODUCCIÓN
En su evolución institucional, el municipio de Medellín ha estado a tono con las dinámicas del mundo globalizado para la modernización de la administración pública, pues ha transitado de un modelo burocrático a uno con enfoque gerencial, dando lugar a un cambio de paradigma en el abordaje y materialización de la gestión pública. Así, se han adoptado "marcos legales que definen pautas y líneas de acción concretas, promoviendo el modelo gerencial, la planificación estratégica, la gestión por resultados [y] la dirección por objetivos" (Atrio y Piccone, 2008, pp. 175-176). Con ello se han adoptado instrumentos y metodologías jurídico-administrativas como el Modelo de Gerencia Jurídica Pública (en adelante, MGJP o el Modelo).
Este modelo de gestión y orientación estratégica está encaminado a garantizar que la Administración municipal se ajuste al Estado social de derecho, con miras a proteger el erario mediante la prevención del daño antijurídico, a través del fortalecimiento de la proyección del componente jurídico en todos los procesos de la municipalidad desde el fortalecimiento de la dimensión preventiva en sus actuaciones. Por ello, se ha propuesto romper paradigmas, lo que ha desembocado en la creación de proyectos como el Centro de Gestión del Conocimiento Jurídico (en adelante, CGCJ o el Centro) en 2016, a través del cual, entre otros propósitos, se fortalece el direccionamiento jurídico a partir de la articulación academia-Estado.
En atención a su enfoque estratégico y a la puesta en marcha de proyectos novedosos como el CGCJ, se implementó la experiencia académico-jurídica con el fin de consolidar progresivamente la proyección social del Modelo. El objetivo de la experiencia es generar espacios desde la Administración municipal en los cuales los estudiantes de derecho de las universidades de Medellín y municipios cercanos tuviesen experiencias de aprendizaje al interior de la realidad institucional, para tejer una apuesta de formación integral en el área jurídica y sensibilizar a los futuros abogados para el ejercicio de su profesión y el servicio público.
Por tanto, de acuerdo con las finalidades del Modelo y la naturaleza de dicha actividad, se consolidó una investigación a partir de la pregunta ¿de qué manera la experiencia académico-jurídica ha materializado los principios de publicidad, responsabilidad y transparencia en el marco del Modelo de Gerencia Jurídica Pública del municipio de Medellín, entre 2016 y 2019? Para la cual se plantearon como objetivos: i) delimitar normativa, jurisprudencial y doctrinalmente los principios de la función administrativa en cuestión; ii) caracterizar la experiencia académico-jurídica del municipio de Medellín en el marco del MGJP; por lo que se realizó una sistematización de experiencias análogas para constatar la novedad de la estrategia; y iii) analizar la materialización de los referidos principios a través de la experiencia académico-jurídica como parte del Modelo.
La investigación se justificó desde diferentes dimensiones, particularmente desde su pertinencia teórica e institucional. El marco teórico a través del cual se respondió a lo planteado se ubicó en la Teoría Institucional del Derecho, que presenta una manera novedosa de comprender las instituciones y, en consecuencia, el derecho, por cuanto "la idea de institución que sitúa juntos lo normativo y lo fáctico, ofrece una vía de salida para afirmar y conceptualizar el carácter dual del Derecho" (La Torre, 2016, p. 25). Esta orilla teórica busca trascender el monismo que subyace a la institución (La Torre, 2016, p. 23), ya que plantea una salida a los problemas derivados de la concepción estrecha del derecho considerando el contexto social en el que se insertan las normas jurídicas, reivindicando el valor normativo y, por ende, jurídico de los hechos sociales (La Torre, 2006).
Con base en estos anclajes se pueden traducir los fundamentos del Modelo y la implementación de la experiencia académico-jurídica, pues se crea un nuevo enfoque en la realidad institucional, toda vez que "el Derecho, de alguna manera crea, constituye una nueva realidad [...] la tarea del Derecho, en definitiva, no es tanto la de controlar la realidad social, sino la de crearla" (La Torre, 2016, pp. 64 y 149). De esta forma, se entrelaza la necesidad de abordar en el nivel normativo, jurisprudencial y doctrinal los principios de responsabilidad, publicidad y transparencia, por cuanto ligado al marco teórico, la comprensión de la institución introduce un concepto interesante de idea directriz: "en la base de las instituciones existiría una tal idea-fuerza y la representación de la institución es a sus ojos esencialmente existencial, en el sentido de ser portadora de aquella idea" (Hauriou, como se cita en La Torre, 2006, p. 105). En consecuencia, aquellos principios son el fundamento sobre el cual se erige la Administración Pública y, por tanto, el Modelo de Gerencia Jurídica Pública.
En ese sentido, realizar un estudio de la experiencia académico-jurídica en el marco del Modelo permite comprender la trascendencia jurídica que la actividad, atendiendo a la prevención del daño antijurídico, presenta de cara a la formación de los futuros abogados, anclando a la pertinencia institucional un enfoque ético significativo. Por tal razón, la metodología cualitativa implementada tuvo como punto de partida el marco teórico y conceptual, valiéndose de técnicas de la revisión documental para indagar por las experiencias análogas a la experiencia académico-jurídica y para definir los principios.
Además, se hizo uso de la construcción de narrativas elaboradas a partir de la voz de los estudiantes que participaron de la actividad, triangulando las mismas con el sentido jurídico de los principios, siendo estos criterios de interpretación y comprensión de su materialización a través de la experiencia. Es de anotar que el método hermenéutico declarado en la investigación permitió desentrañar la pluralidad de sentidos que, además de dar cuenta afirmativa de lo planteado en el objetivo general, sobrepasó el sentido jurídico de los mismos, ensanchando marcos de comprensión fundamentales para verificar el salto cualitativo que la experiencia ha otorgado al direccionamiento jurídico en el municipio de Medellín.
2. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: LOS PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD, TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD
La experiencia académico-jurídica del municipio de Medellín cobra una extensión significativa desde una dimensión tanto ética como jurídica de la prevención del daño antijurídico encaminada al cumplimiento de los principios que inspiran su accionar. Por ello, debe delimitarse la noción y alcance de los principios de publicidad, transparencia y responsabilidad que fundamentan la estrategia.
Dichos principios son de raigambre constitucional y están relacionados con el ejercicio de la función administrativa a la luz de los artículos 6, 90, 124 (principio de responsabilidad) y 209 superiores (principio de publicidad, una de cuyas vertientes es el principio de transparencia, en concordancia con el artículo 74 constitucional). Asimismo, el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 los consagra como criterios hermenéuticos y orientadores de las actuaciones y procedimientos administrativos.
Como imperativos de la función pública, se erigen a la vez como límites y condiciones de posibilidad del poder público del Estado colombiano en todos sus órdenes y niveles, constituyéndose como marco de actuación (La Torre, 2016, p. 56) en el ámbito del Estado social de derecho y de los regímenes democráticos (Corte Constitucional, Sentencias C-038 de 1996 y T-286 de 2018). Igualmente, permiten cierto grado de control por parte de los administrados sobre la labor de la administración pública, como lo afirma Arboleda (2012, p. 15), para quien el "sometimiento positivo a la legalidad y [la] responsabilidad de los gobernantes y servidores públicos son las dos caras de una misma moneda, la de la limitación al poder político".
Principio de publicidad: se encuentra íntimamente ligado al de transparencia, encaminados ambos a prevenir escenarios oscuros de decisión que afecten a los particulares. Goza de una doble connotación jurídica constitucional: es fin y principio a la vez, por lo que se establece como directriz fundamental dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Por lo tanto, cobija todo el espectro de funcionamiento estatal (administrativo, legislativo y jurisdiccional). Con relación a su alcance y exigibilidad, presenta dos vertientes (Corte Constitucional, Sentencias T-286 de 2018 y C-980 de 2010):
= Como el deber de notificación a los afectados de las decisiones de la administración y su motivación, para la garantía de los derechos a la defensa, contradicción e impugnación. Hace referencia a la publicidad de cara a cada uno de los destinatarios identificados o identificables de una decisión de la administración.
= Como el deber de comunicación a la opinión pública y a la comunidad en general de las decisiones del poder público, salvo reserva legal. Hace referencia a la publicidad de cara a la comunidad; acepción que se compagina con la del principio de transparencia, según el cual, todas las actuaciones, procedimientos y decisiones de la administración pueden ser conocidas por los administrados, con excepción de las reservas constitucionales o legales.
Esta última propicia la concreción de los fines del Estado al permitir la existencia de ciudadanos informados que participen en las decisiones que los afectan, "por cuanto permite enterar a la comunidad y mantenerla informada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades" (Corte Constitucional, Sentencia C-096 de 2001). Así se forma un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado. La publicidad se constituye en elemento fundamental para el cumplimiento del pilar democrático sobre el que se erige la estructura de funcionamiento del Estado colombiano, que requiere de la existencia de una opinión pública plenamente informada. "La mirada pública puede quizá incomodar a los funcionarios, pero resulta esencial para el mantenimiento del sistema democrático" (Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 1995).
La observancia de este principio permite que las decisiones de la administración (de naturaleza pública) sean sometidas al escrutinio de toda la ciudadanía. Garantiza la materialización de otros principios y derechos como el del interés general que debe guiar el funcionamiento del poder público, los de moralidad e imparcialidad y los derechos a la libertad de expresión y el debido proceso.
Principio de transparencia: ha sido interpretado como una variante del principio de publicidad, dirigido especialmente al conocimiento por parte de la comunidad de las actuaciones y procedimientos de la administración, así como el acceso público a los documentos oficiales (derivado del artículo 74 Superior y regulado por la Ley 1712 de 2014). Este principio:
[...] busca una nueva actitud del órgano o autoridad frente a la comunidad, que sobrepasa la simple publicidad, porque se busca crear para la administración la obligación de ir hacia el ciudadano para informarlo, dando a conocer sus decisiones, explicándolas para que sean comprendidas y, sobre todo, para mostrar la rectitud de las mismas. (Arboleda, 2012, pp. 15-16)
Por lo tanto, materializa la imparcialidad, publicidad y moralidad administrativa, permitiendo controlar a la administración tanto por los mismos funcionarios como por los ciudadanos en general (Rodríguez, 2015, p. 569). Para la Corte Constitucional (Sentencia C-274 de 2013) este principio es condición de posibilidad de la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos de todos los ciudadanos al permitir el acceso a la información en su doble vertiente (como derecho a informar y a ser informado): "es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de Derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales" (Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 1996). Es "la garantía más importante de la lucha contra la corrupción y del sometimiento de los servidores públicos a los fines y procedimientos que les impone el derecho" (Corte Constitucional, Sentencia C-274 de 2013).
Principio de responsabilidad: está íntimamente relacionado con el principio de transparencia "en la búsqueda de garantizar la moralidad, la rectitud y la diligencia en la actividad administrativa" (Rodríguez, 2015, p. 569). Con los principios precedentes conforma un tríptico jurídico que permite explicar la relación entre la administración pública y la comunidad, que trasciende el deber normativo para dar paso a un deber ético encaminado a garantizar el efectivo cumplimiento del principio de legalidad consagrado en el artículo 6 constitucional.
Por lo tanto, la publicidad y la transparencia configuran el escenario de exigibilidad del principio de responsabilidad, entendida esta no solo desde una óptica patrimonial de reparación de perjuicios o disciplinaria (como se desprende de los artículos 6, 90 y 124 de la Constitución), sino como la concreción efectiva de los fines del Estado, encaminados a la satisfacción del interés general y la garantía de los derechos fundamentales de todos los habitantes.
Así, la responsabilidad no implica únicamente un juicio de reproche al aparato estatal o a un servidor público en particular por la causación de un daño, sino que se refiere al deber de rectitud y moralidad que debe impregnar todas las actuaciones de la administración pública en todos sus órdenes y niveles. Será responsable aquella administración que no tema ni evada el escrutinio público, sino que, por el contrario, actúe dentro de los parámetros legales y constitucionales de transparencia y publicidad, acercando a la comunidad hacia sus actuaciones sin más límites que aquellos impuestos racional y proporcionalmente por el legislador. Responsabilidad legal que se complementa con la dimensión ética que, inescindiblemente, otorga a la administración el estar llamada a cumplir los principios de la función pública.
En definitiva, los principios analizados constituyen la idea directriz de la institución (en este caso, la administración pública), la cual no es absoluta, sino que su "realización depende de las posibilidades fácticas y jurídicas concurrentes" (Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2010)1, toda vez que se estructura a partir del contexto en el cual se establece que, naturalmente, permanece en constante transición. Con todo, la experiencia académico-jurídica del municipio de Medellín se presenta como un instrumento adecuado de concreción, como se verá más adelante.
3. EL MODELO DE GERENCIA JURÍDICA PÚBLICA DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN: ANTECEDENTES, ALCANCE Y ESTRATEGIAS
La creación del MGJP ha consolidado un proyecto que ha perdurado y respondido a la realidad de la administración2 (Hauriou, 1968). Lo anterior, a partir del diseño de estrategias, herramientas y procedimientos que con el paso del tiempo se han reinventado con el objetivo de extender el alcance del direccionamiento y dar lugar, desde la adopción del Modelo, a múltiples prácticas enmarcadas en esta herramienta de gestión jurídica (Decreto 2112, 2015).
La perspectiva jurídico-gerencial que propende por fortalecer el componente estratégico del direccionamiento jurídico a partir de la consolidación de su dimensión preventiva se estructura con miras a encaminar la acción institucional en un quehacer proactivo, que ha implicado para el ente territorial "romper paradigmas, a partir de la práctica del mejoramiento continuo de la Gerencia Jurídica" (Decreto 2112, 2015). Por ello, el Modelo entraña de manera especial una forma constitucional cuyo núcleo normativo se sustenta en la realización de los principios (La Torre, 2006, p. 107) consagrados en la Carta Política para la función pública, inspirando la adopción de otras disposiciones normativas.
Entre los antecedentes sobre los cuales ha girado la consolidación de la Gerencia Jurídica Pública como herramienta y enfoque para el direccionamiento jurídico en el municipio de Medellín, se encuentra la expedición del Decreto 151 de 2002, con el que se vislumbra un gravitar institucional que parte del valor normativo de los hechos sociales (La Torre, 2016), pues su expedición obedeció a que "la estructura del ente municipal no responde a las exigencias del entorno, ni a los nuevos modelos de administrar, por lo cual se precisa de adaptarla y modernizarla para aplicar los principios constitucionales" (Decreto 151 de 2002, considerando 3).
De esta manera, "la estructura y el enfoque gerencial dota al Municipio de las herramientas necesarias para la implementación y aplicación de estrategias y políticas para hacer de Medellín una ciudad competitiva y cambiante" (Decreto 151 de 2002, considerando 12). En suma, la génesis de la gerencia jurídica sitúa a la institución entre lo normativo y lo fáctico (La Torre, 2016), constituyendo progresivamente un Modelo Jurídico propio para la realidad institucional y social.
Luego, durante 2008 y 2011 se consolida un precedente a tono con la proyección del componente jurídico en todos los procesos de la administración, que se instaló en la reorganización del proceso jurídico para el municipio de Medellín y se denominó gestión del conocimiento jurídico (2009). Este proyecto planteó los subprocesos de prevención del daño antijurídico y de defensa y protección de lo público (hoy las subsecretarías que componen la Secretaría General), dando lugar a la necesidad de transitar de una gestión que respondiese a un quehacer cotidiano, a una que atendiera a una estructura gerencial a partir de un enfoque estratégico incorporando, preliminarmente, el concepto de prevención del daño antijurídico como idea directriz de la Gerencia Jurídica Pública y, por tanto, guía para la adopción de estrategias para su materialización.
Con la expedición del Decreto 993 de 2011 se integró la Secretaría General con la actuación de las demás secretarías, pues "para cumplir con este direccionamiento se debe coordinar la información y ejecución del proceso jurídico de las demás dependencias de la Administración Municipal" (Decreto 993 de 2011, considerando c). Se propuso "enlazar información, en aras de un eficaz ejercicio de sus funciones [...] para prevenir y mitigar los riesgos en su actuación [...] con la finalidad de ajustar la actuación jurídica de la Administración Municipal" (Decreto 993 de 2011, considerandos d y e). En suma, incorporó la idea de que para prevenir el daño antijurídico es necesaria la integración jurídica3 (La Torre, 2006, p. 106).
Adicionalmente, entre los hechos y las disposiciones jurídico-institucionales que fundamentaron la estructura del Modelo se encuentra el Plan de Desarrollo "Medellín, un hogar para la vida" (20122015), que consolida "un nuevo modelo institucional para la gerencia jurídica pública", estableciendo como responsable a la Secretaría General. La gerencia jurídica pública se traduce, entre otras cuestiones, en la creación de estrategias, herramientas y procedimientos, para la administración de los riesgos y causas "mediante la atención oportuna y efectiva de tipo preventivo de las acciones judiciales, extrajudiciales y administrativas para asegurar decisiones en derecho que contribuyan a que las actuaciones de la administración protejan el patrimonio público" (Acuerdo 7, 2012, p. 157).
Por ende, el enfoque gerencial del direccionamiento jurídico del municipio de Medellín cobró mayor estabilidad con la adopción de disposiciones normativas previstas para ello, como la expedición del Decreto con fuerza de Acuerdo 883 de 2015. Con este se adecuó la estructura administrativa al Modelo de Conglomerado Público, entendido como instrumento de gestión pública para articular la actuación efectiva de sus entidades descentralizadas y garantizar la presencia en el territorio (Decreto 883, 2015, considerando 7). Para ello, concibió un pilar de direccionamiento jurídico transversal a los procesos institucionales.
Conforme los artículos 78 y 116 del Decreto, la coordinación e implementación de dicho pilar está a cargo de la Secretaría General, responsable de fortalecer la aplicación y la proyección del componente jurídico en todos los procesos de la municipalidad. En consonancia, se establece dentro de sus funciones "dirigir y coordinar la gerencia jurídica pública del Municipio de Medellín" (Decreto 883 de 2015, artículo 117); por lo que el mismo año, a través del Decreto 2112, se crea el MGJP como resultado de la evolución institucional en la materia, a partir de los giros cualitativos del direccionamiento jurídico.
Junto con el Modelo se hace hincapié en la gestión estratégica como idea directriz que se traduce en "la utilización de políticas y programas que se orienten a la solución de problemas jurídicos de alto impacto, la minimización de los riesgos legales y los lineamientos de prevención del daño antijurídico y defensa judicial" (Decreto 2112 de 2015, artículo 2). Así, cuenta con el diseño e implementación de equipos de trabajo, el comité de enlace jurídico, el comité y los subcomités sectoriales de articulación jurídica, que conversan con la coordenada de orientación estratégica como fundamento de la prevención del daño antijurídico.
Con todo, la génesis, evolución y consolidación del MGJP a partir de la cualificación del direccionamiento jurídico, en tanto ha transitado de un quehacer reactivo a una gestión estratégica propia de un enfoque gerencial, ha dado cuenta del cambio significativo tanto en la estructura administrativa como en las distintas estrategias de gestión y articulación propias del Modelo Jurídico. En su objetivo y alcance, a partir de la lectura del contexto institucional, jurídico y social, se ha desarrollado como un instrumento que responde a la unidad jurídica e institucional para el desarrollo del territorio, consolidando progresivamente una proyección social a través de estrategias y actividades como la experiencia académico-jurídica.
Algunas experiencias académico-jurídicas implementadas por instituciones del orden nacional y local
Antes de explicar la experiencia académico-jurídica implementada por el municipio de Medellín en cabeza de la Secretaría General como proyección social del MGJP, es importante realizar un rastreo de las experiencias implementadas y lideradas por las instituciones públicas del orden nacional o territorial, con el propósito de relacionar referentes y establecer diferencias, similitudes y la novedad de esta.
Como una primera forma de relación academia-Estado, se han creado instancias y estrategias de articulación inspiradas en el modelo de la "Triple Hélice" (Etzkowitz y Leydesdorff, 1998) con una vocación preponderantemente económico-productiva, tales como los "Comités Universidad-Empresa-Estado" (CUEE) y las "Redes Regionales para el Emprendimiento" (RRE) como plataformas de integración de los entes estatales nacionales y territoriales, los gremios económicos y las instituciones de educación superior (IES), con el objeto de potenciar sinergias que impulsen emprendimientos innovadores y generadores de empleo en el país.
Otras de las estrategias de articulación que se enmarcan propiamente en el binomio academia-Estado han sido las visitas guiadas a las instalaciones de organismos y entidades del orden nacional, concebidas como espacios de participación ciudadana con los que se busca la aproximación de los administrados al funcionamiento real y de primera mano del Estado. A continuación, se detallan las experiencias rastreadas en las entidades y organismos de carácter nacional, indicando el público objetivo y el procedimiento para el agendamiento de las visitas.
Nótese que estos servicios, si bien provienen de iniciativa de los organismos y entidades nacionales y territoriales con la finalidad de aproximar a los ciudadanos a las instalaciones y funcionamiento de los entes estatales, parten de una metodología pasiva por parte de la entidad, es decir, ofrece el servicio como posibilidad a la espera de una eventual solicitud de agendamiento. Por lo cual se torna compleja la posibilidad de diferenciar las experiencias académicas de dichos entes con las solicitudes autónomas, libres y voluntarias que puedan realizar los centros escolares, universitarios o grupos de personas de visitas guiadas a entidades y organismos que no ofrecen dicho servicio dentro de su portafolio4, dado que en ambos casos la entidad pública es receptora de las solicitudes y no generadora de los acercamientos.
Lo anterior permite reconocer las diferencias entre la experiencia académico-jurídica que se ofrece desde el CGCJ del municipio de Medellín5 y las experiencias ofertadas por otras entidades y organismos nacionales y territoriales, a saber:
a. El recorrido académico-jurídico del municipio de Medellín no solo es de iniciativa del ente estatal como servicio que integra su portafolio, sino que es dinamizado por el mismo, realiza constantes convocatorias, teniendo un período permanente de agendamiento.
b. A diferencia de las visitas guiadas enunciadas, dirigidas al "público en general", sin distinción de la formación académica o calidad de los asistentes, el público objetivo del recorrido académico jurídico ofertado por el CGCJ son los estudiantes de los pregrados de Derecho de las facultades con presencia en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, lo que implica un recorrido especializado por el área de formación de los asistentes.
c. El recorrido de la experiencia académico-jurídica brindado por el municipio de Medellín se ajusta atendiendo al perfil del grupo de estudiantes que agendan la actividad, priorizándose las dependencias afines por visitar. Característica que no se percibe en las visitas guiadas analizadas, que ofrecen un recorrido común para el público en general.
d. Las entidades del orden nacional y territorial que ofrecen visitas guiadas en sus instalaciones no brindan la posibilidad de asistir a sus Comités de Conciliación. A diferencia del municipio de Medellín, que permite a los estudiantes participar como asistentes en algunas sesiones del Comité de Conciliación, encabezado por la Secretaría General de la entidad.
Con todo, las antedichas características permiten vislumbrar el recorrido académico-jurídico del municipio de Medellín como una estrategia novedosa de acercamiento entre la ciudadanía, la Academia y el Estado, diferente de las habituales instancias de articulación con fines preponderantemente económicos y a las visitas guiadas ofertadas por otras entidades y organismos. Una innovadora estrategia que materializa los principios de transparencia, publicidad y responsabilidad que rigen la función pública, como a continuación se examinará.
La experiencia académico-jurídica del municipio de Medellín
Desde su origen, la experiencia académico-jurídica se justificó en la contribución que desde la Secretaría General se quería realizar a la formación integral de los estudiantes de derecho, toda vez que se encaminaba a contrastar los conocimientos adquiridos en clase con la realidad institucional. Desde el planteamiento de la estrategia en los documentos de trabajo, se argumentaba la crisis que suscita el hecho de que la teoría aprendida no se correspondiese con las realidades que finalmente se encuentra el abogado en su práctica profesional.
Aunado a lo anterior, dicha experiencia ha significado una apuesta por que los estudiantes de derecho se acercaran a la Administración municipal para transformar imaginarios sobre el servicio y el servidor público desde la realidad institucional, sumado a la apuesta por potenciar la vocación para el servicio público. De igual manera, se gestó como la posibilidad de que los estudiantes identificaran necesidades que pudiesen conllevar investigaciones de trascendencia jurídico-social; esto, por cuando la experiencia académico-jurídica se creó como una manera de enamorar a los estudiantes de lo público, a partir de la creación de conciencia sobre distintos procesos de la Administración, gestando una relación en la cual los estudiantes encontraran espacios de transferencia del conocimiento jurídico.
La experiencia académico-jurídica se compone tanto del recorrido académico jurídico como de la visita al Comité de Conciliación. Para llevarla a cabo se identificaron, en primer lugar, las universidades de la ciudad y municipios aledaños que contaran con programas de Derecho. Con esta información, se realizan durante el año invitaciones a las distintas facultades para inscribirse en la actividad. Desde el comienzo, y una vez se manifestaba interés por parte de las facultades, desde el CGCJ se contactaba para ampliar la información sobre la actividad, escuchar las necesidades formativas del grupo conforme las prioridades que tuviera el decano, el coordinador del consultorio jurídico o el docente acompañante. Por ejemplo, si se trataba de un grupo en el que uno de sus temas fuese el estudio del Conglomerado Público como modelo de gestión pública, se agendaba la visita, entre otras dependencias, a la Secretaría Privada, como encargada de este asunto dentro de la administración.
Una vez identificadas las características y necesidades de los estudiantes, se programaba el recorrido a diferentes dependencias y corporaciones públicas como el Concejo de Medellín; y se incluía siempre visita a la Secretaría General para conocer la estructura del municipio y el MGJP de Medellín. Para llevar a cabo el recorrido se establecía comunicación con los servidores de las diferentes secretarías que harían parte del recorrido para que atendiera a los estudiantes y les contara sobre los proyectos, procesos y estrategias de la dependencia. En algunas oportunidades, y dada la importancia de la actividad, los estudiantes eran recibidos por los directivos del Despacho, lo que generaba mayor impacto a los participantes.
Desde 2016 a 2019 se realizaron alrededor de veintiún experiencias académico-jurídicas, contando tanto los recorridos como la visita de los estudiantes al Comité de Conciliación. Para este último, se invitaba a los estudiantes al día y horario en que se realiza el comité conforme lo estipularan los miembros de este.
De la experiencia académico-jurídica participaron, hasta 2019, aproximadamente 343 personas pertenecientes a instituciones como Universidad Católica de Oriente, Universidad Pontificia Bolivariana, Corporación Universitaria de Sabaneta, Universidad Autónoma Latinoamericana, Universidad de Medellín, Universidad de San Buenaventura y Universidad Cooperativa de Colombia. Entre las dependencias y entidades que se visitaron se encuentran: la Asamblea Departamental, el Concejo Municipal, el Departamento Administrativo de Planeación y las secretarías: de las Mujeres, General, Privada, Medio Ambiente, Cultura Ciudadana, Participación Ciudadana e Inclusión Social; además del Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
4. LOS PRINCIPIOS DE PUBLICIDAD, TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD: NARRATIVAS DE LA EXPERIENCIA ACADÉMICO-JURÍDICA
En aras de analizar la manera como la experiencia académico-jurídica ha materializado los principios de publicidad, responsabilidad y transparencia en el marco del MGJP del municipio de Medellín entre 2016-2019, se presentará, a partir de la evaluación cualitativa que realizaban los asistentes al finalizar la actividad, una muestra de las narrativas de sus participantes para evidenciar la potencialidad de sentidos y comprensiones alrededor de la experiencia.
Para la construcción de dichas narrativas se trianguló tanto el hecho fáctico, inmerso en lo que los participantes escribían en la evaluación cualitativa, las definiciones normativas, jurisprudenciales y doctrinales sobre los principios en cuestión, como el acervo de la teoría institucional del derecho. Con lo anterior, no solo se vislumbra la materialización de los principios constitucionales, sino que se evidencian giros en la concepción de estos, permitiendo insuflar la dimensión ética de la prevención del daño antijurídico, la experiencia académico-jurídica como acción estratégica inmersa en aquella prevención y como traducción de la proyección social del Modelo de Gerencia Jurídica Pública.
Desde la teoría institucional del derecho, "la idea de institución que sitúa juntos lo normativo y lo fáctico [...] ofrece una vía de salida para afirmar y conceptualizar, el carácter dual del Derecho" (La Torre, 2016, p. 25). Sobre esta concepción gravitan afirmaciones que abren la oportunidad de que "[...] a través de esta experiencia se posibilita el aprendizaje de una forma muy didáctica, puesto que permite un acercamiento directo con las distintas dependencias del municipio y conocer su quehacer misional [...]" (Zuluaga, practicante de excelencia municipio de Medellín, comunicación personal, 2016).
Conforme el objetivo de dicha actividad de aportar a una formación integral de los futuros abogados y, como tal, insistir en un cambio en el imaginario sobre la Administración, la concepción del derecho y el quehacer jurídico: "escuchar los funcionarios del municipio desde sus puestos de trabajo contar sus experiencias y oírlos hablar con propiedad, motiva a seguir profundizando más sobre la administración pública y entender que el campo del derecho tiene múltiples aplicaciones en este sector" (Zuluaga, 2016). Lo anterior se hace posible mediante la publicidad del quehacer de los servidores, de sus funciones y su desempeño.
Lo anterior se concatena con el alcance del principio de transparencia, pues mediante la experiencia académico-jurídica se pone de presente que la actividad administrativa es de dominio público y, por lo tanto, las personas pueden conocer las actuaciones de la administración. En este sentido, "fue de gran ayuda conocer los procesos de direccionamiento en diferentes secretarías del municipio, ya que pudimos conocer de primera mano cómo es su funcionamiento, así como el aspecto jurídico que permea todas las instituciones del municipio" (Moreno, estudiante Universidad Católica de Oriente, comunicación personal, 2017).
El principio de publicidad, en su vertiente de comunicación a la comunidad en general, se vislumbra en actividades como la experiencia académico-jurídica, ya que se caracterizan por ir más allá que una clase teórica "[...] son en el espacio propio del Estado, mirando sus procesos y funcionamiento. La explicación del normograma y las conexiones del conglomerado público de Medellín, reflejan particularidades que en ningún libro de Derecho Administrativo se dice" (Jaramillo, decano Facultad de Derecho Universidad Católica de Oriente, comunicación personal, 2017).
Aquello se articula con la transparencia y propicia la concreción de los fines estatales al permitir que los ciudadanos estén informados de las decisiones que los afectan, toda vez que "el haber conocido de manera directa parte de las instituciones del municipio de Medellín, les permite a los estudiantes ver con otra perspectiva la institucionalidad". La ruptura de imaginarios permite "abandonar prejuicios que se tienen frente a lo que es el Estado en general y el servidor público en particular [y en este sentido] conocer cómo funcionan muchos aspectos de manera práctica y el saber qué se está haciendo en algunos aspectos en la ciudad, les permitirá tener perspectivas de análisis" (Zuluaga, docente Universidad de Medellín, comunicación personal, 2018).
En efecto, tal como lo estipula el Decreto 2112 de 2015, "el Modelo contribuirá a romper paradigmas, a partir de la práctica del mejoramiento continuo de la Gerencia Jurídica", desde la experiencia académico-jurídica se "trasciende el monismo que subyace a la institución como realidad autojustificada" (La Torre, 2016, p. 23). En esa medida, se debe reiterar que a partir de la materialización de los principios del artículo 209 de la Carta Política se abre la posibilidad de trascender, cambiar y resignificar los imaginarios frente a la administración; puesto que:
El recorrido que realizamos a los diferentes estamentos que componen toda la administración pública del municipio de Medellín y de la gobernación, fue bastante enriquecedor, en la medida que conocí el cómo se logra cohesionar las diferentes finalidades que busca la administración pública, en el sentido de que se torna claramente difícil el direccionamiento de todos los programas y decisiones que toman la comunidad [...] esto generó en mí una manera diferente de ver todo el aparato burocrático. (Arenas, estudiante Universidad de Medellín, comunicación personal, 2018)
En este orden, se vislumbra la pretensión de la experiencia académico-jurídica por impactar en la comunidad, particularmente en los estudiantes de derecho, al insistir en la apertura de la Administración, pues se ha entendido que, para fortalecer los procesos en el interior de la institución, el conocimiento jurídico debe forjarse junto con una posición ética fundamental para prestar el servicio público. Por ello, procura generar una salida a los problemas derivados de la concepción estrecha del derecho (La Torre, 2006), al tener en cuenta el contexto y las limitaciones de la formación teórica, en tanto "lo que se dicta en clase adquiere mayor relevancia al verlo cómo funciona en la vida real. Estoy seguro de que mis estudiantes tienen hoy una visión distinta y más amplia del Derecho Administrativo" (Zuluaga, docente Corporación Universitaria de Sabaneta, comunicación personal, 2018). A lo anterior, se suma la traducción que debe forjarse del conocimiento abstracto: "pensar que mis ejemplos en clase, algunos hipotéticos otros reales, se quedan cortos ante la realidad que vive la Administración Pública me hace sentir que vale la pena estos espacios, para enseñar el dinamismo práctico del ejercicio profesional del derecho" (Zuluaga, 2018).
Así, el principio de responsabilidad trasciende una óptica patrimonial indemnizatoria o disciplinaria y se suscribe como la concreción efectiva de los fines del Estado. A la par de que el Modelo "está encaminado a garantizar que la actuación de la administración municipal se ajuste al Estado Social de Derecho, con miras a proteger el patrimonio público mediante acciones de tipo preventivo" (Decreto 2112 de 2015, considerando 3), entre las cuales se enmarca la experiencia académico-jurídica, siendo una estrategia que contribuye con la creación de conciencia y compromiso frente al ejercicio del derecho, máxime tratándose del ámbito público.
Una vez que empezó el recorrido, dimensioné la importancia que tenía para el funcionamiento del municipio el Concejo de la ciudad, pues pese a que en mi clase de Derecho Constitucional y Administrativo conocía de su rol, importancia y deber ser, el estar en el recinto me permitió palpar lo que hasta el momento únicamente había imaginado de la interpretación de una norma. (Vargas, practicante de excelencia municipio de Medellín, comunicación personal, 2017)
Ello por cuanto "la ley no solo debe crearse para estar en los códigos y libros, debe estar puesta para disponer de ella y tener una apropiación adecuada en su aplicación" (Vásquez, estudiante universidad de Medellín, comunicación personal, 2019). De este modo, trascender la disposición normativa, permite que a través de esta estrategia se otorgue a lo jurídico una dimensión constitutiva: "considero que estas secretarías se crean para que la ley cree una nueva era de inclusión, se cree una sociedad positiva" (Vásquez, 2019). Así, los principios de transparencia, publicidad y responsabilidad encuentran un punto de convergencia en aquello que constituye su esencia constitucional, esto es, en la noción de servicio. Desde la experiencia vivida por algunos de los participantes se vislumbraron percepciones que impactaron tanto en su formación como en su proyecto de vida: "[q]uiero finalizar compartiendo con ustedes mi deseo de especializarme en temas administrativos después de terminar mi pregrado. Deseo que surgió después de ser partícipe de esta actividad pedagógica" (Hurtado, estudiante Universidad de San Buenaventura, comunicación personal, 2019).
Adicionalmente, la actividad contribuye a que desde la comprensión que posibilita la transparencia en el conocimiento de algunas dependencias y procesos, se asuma una posición responsable en lo que corresponde a la formación para el ámbito público: "este espacio que brinda la Alcaldía de Medellín es sumamente importante para todos los ciudadanos y más aún para estudiantes que están dispuestos a contribuir en la formación de una mejor administración para el servicio de toda la comunidad" (Aristizábal, estudiante Universidad de San Buenaventura, comunicación personal, 2019). Con lo anterior se constata el fortalecimiento de la dimensión preventiva desde la experiencia académico-jurídica dentro del MGJP.
De esta manera, se afianza algo novedoso en lo que corresponde al modelo jurídico-institucional, pues "el Derecho como institución tiene el mérito también de ser capaz de dar cuenta de la novedad" (La Torre, 2016, p. 153). Lo anterior, por cuanto se materializan los principios de la función pública robusteciendo el componente tanto jurídico como ético entendido como responsabilidad, es decir, "permite transformar las percepciones del estudiante con relación al rol y la cotidianidad de las entidades públicas [...] nutren a sus asistentes de información y conceptos que no se abordan en el plan curricular del pregrado de Derecho" (Marín, practicante de excelencia municipio de Medellín, comunicación personal, 2019). En consecuencia, desde la experiencia académico-jurídica se procura integrar la academia con el Estado a partir de la participación de los estudiantes de derecho en el proceso de gestión jurídica bajo un enfoque de la prevención del daño antijurídico.
Como hilo conductor que tejen las narrativas aquí estructuradas se encuentra como transversal y conclusivo que desde la experiencia académico-jurídica se materializan los principios antes mencionados. Se vislumbra que, adicional a las acepciones doctrinales como jurisprudenciales, el principio de publicidad se articula a que desde el conocimiento que los estudiantes puedan tener de los distintos procesos de la Administración municipal, se genera una consciencia que excede las disposiciones normativas. Es decir, trascender el escenario de la formación teórica para aterrizar algunos conceptos en la realidad institucional, genera un complemento que coadyuva a la integralidad de la formación de los estudiantes.
En ese sentido, la transparencia -como una de las dimensiones de la publicidad- se torna contundente en el marco de la experiencia académico-jurídica. Desde este principio, aquella actividad permite que los estudiantes estén informados, pues "permite enterar a la comunidad y mantenerlainformada sobre los hechos que ocurren a su alrededor, así como de los fundamentos que motivan las decisiones adoptadas por las autoridades" (Corte Constitucional, Sentencia C-096 de 2001).
Así las cosas, con la experiencia se pretende lograr un ciudadano activo y crítico frente a la Administración y, con ello, la posibilidad de que, desde su formación, los estudiantes adquieran una actitud propositiva en pro del bien común. Desde la experiencia académico-jurídica se contribuye y materializa el principio de transparencia en la medida en que:
[...] pude evidenciar directamente cómo los proyectos con los que el Municipio de Medellín ejecuta el Plan de Desarrollo implican una interdisciplinariedad que me mostró otra cara del sector público, en donde no debemos ser mecánicos del derecho, sino que podemos ver como nuestros conocimientos se complementan y complementan otros. (Vargas, practicante de excelencia municipio de Medellín, comunicación personal, 2018)
La anterior percepción recoge parte de lo enunciado frente a los principios de publicidad y transparencia para desembocar en el principio de responsabilidad, puesto que desde la experiencia académico-jurídica se busca dimensionar y fortalecer la relación entre la Administración pública y la comunidad, con respecto al deber de rectitud y moralidad que debe figurar en todas las actuaciones de la Administración. Para el caso de los estudiantes, este asunto se cumple en doble vía:
[...] se está generando la posibilidad de que el estudiante se vincule con aquellas entidades que realizan labores administrativas y se está motivando indirectamente a que se conviertan en sujetos dedicados y apasionados por la administración teniendo en cuenta que a través de estos organismos se da el adecuado y esencial desarrollo de la administración, formando al estudiante como un abogado con conciencia de servicio. (Taborda, estudiante Universidad de San Buenaventura, comunicación personal, 2019)
Por tanto, la concreción de dichos principios se articula de manera armónica al enfoque estratégico que demanda el MGJP atendiendo a su dimensión preventiva. Es decir, la proyección social del modelo fortalece un ámbito ético-jurídico necesario para prevenir el daño antijurídico a partir de la resignificación de imaginarios, la formación integral, la consciencia de servicio y la generación de confianza entre la comunidad y las instituciones.
5. CONCLUSIONES
Si bien las acciones de tipo preventivo radican en el cumplimiento de la norma, estas se inspiran en la materialización de principios que sirven como cláusula hermenéutica del ordenamiento jurídico. Por tanto, las instituciones que componen la Administración pública están llamadas en todas sus acciones a acatar la idea directriz que emana de las normas constitucionales y legales, poniendo de presente la dimensión ética de las disposiciones jurídicas.
Con la experiencia académico-jurídica, el MGJP no solo materializa los principios de la función pública de publicidad, transparencia y responsabilidad -engrosando esta última a partir de la transformación de imaginarios frente a la institución- sino que trasciende su sentido normativo, doctrinal y jurisprudencial, contribuyendo al sentido de servicio y al fortalecimiento de la confianza necesaria para legitimar las instituciones. Con la experiencia académico-jurídica se traducen los postulados que los teóricos del institucionalismo jurídico tienen sobre el derecho, en tanto "las instituciones representan en el Derecho, como en la historia, la categoría de duración, de la continuidad y de lo real" (Hauriou, 1968, p. 31).
El análisis de la experiencia a la luz de principios da cuenta de que las estrategias institucionales no se constituyen como cuestiones aisladas y autojustificadas (La Torre, 2016). Los postulados del institucionalismo jurídico brindan a la experiencia académico-jurídica una dimensión preventiva sustentada en la proyección social del componente estratégico que caracteriza la prevención del daño antijurídico. A diferencia de otras corrientes jurídicas, el institucionalismo otorga valor normativo a elementos extrajurídicos (hechos sociales y políticos) y a conceptos como la prevención, que crea y constituye una realidad normativa e institucional. Desde esta óptica se comprende que el Modelo no es regulativo sino constitutivo (La Torre, 2016, p. 30) de nuevos ámbitos de conducta jurídica, los cuales se evidenciaron en las narrativas de los participantes de la experiencia.
Notas
1 En el mismo sentido, expresa Massimo La Torre (2016, p. 66) que "las leyes y por tanto los principios que las inspiran son ideas en términos de causas y no de esencias de la realidad humana, de esa realidad que se da entre los seres humanos en el espacio que abre su pluralidad".
2 En lo que corresponde a la actividad de la administración, los procesos rígidos de un modelo racionalista como el burocrático acarrearon problemas mediados por la rigidez funcional y la reducción en la capacidad de respuesta estatal frente a las necesidades de la ciudadanía. En ese sentido, y dando un salto en la descripción del fenómeno, el modelo gerencial pretendía soliviar dichos problemas, priorizando objetivos y resultados bajo principios de eficacia y eficiencia de las acciones del Estado (Atrio y Piccone, 2008). En el caso colombiano, entre los hechos político-jurídicos que marcaron la necesidad de una modernización del Estado a partir de una reforma, destaca la expedición de la Constitución Política de 1991.
3 Otra de las estrategias propuestas fue la adopción del Sistema de Articulación Jurídica del Municipio de Medellín y sus entidades descentralizadas mediante el Decreto Municipal 655 de 2012. Sus objetivos residían en: a) brindar lineamientos de prevención del daño antijurídico y defensa judicial; b) establecer posiciones jurídicas general y unificadas de defensa de lo público (Decreto 2112 de 2015, considerandos, párrafo 6).
4 Ejemplo de ello son las visitas guiadas que pueden realizar los estudiantes de IES al Consejo de Estado o al Ministerio de Justicia y del Derecho, sin que dicha posibilidad se ofrezca al público como parte del portafolio de servicios de los organismos estatales. Puede verse la experiencia vivida por estudiantes de la Universidad de Boyacá en el siguiente vínculo: https://www.uniboyaca.edu.co/es/node/4867. Puede verse la experiencia vivida por estudiantes de la Pontificia Universidad Javeriana de Cali en el siguiente vínculo: https://www.javerianacali.edu.co/noticias/visita-consejo-de-estado-y-ministerio-de-justicia.
5 La caracterización de la experiencia será ampliada en el siguiente apartado.
REFERENCIAS
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