ISSN electrónico: 2145-9355 Nº 27 enero- junio de 2007 Fecha de recepción: 15 de junio de 2007 Fecha de aceptación: 7 de julio de 2007

EL IUS REPRESENTATIONIS DEL ESTADO CUBANO^*

Yoel Moré Caballero^**

Resumen

En este artículo se analizan los elementos más importan tes del procedimien to de celebración de tratados internacionales a la luz de la legislación cubana, buscando su correspondencia con los principios establecidos en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, con especial referencia a la representación del Estado. Se sistematizan las características de los órganos del Estado cubano que, según su Derecho interno, tienen la facultad de represen tarlo para participar en el acto de man ifestación del consen timien to. A este fin, el artículo está estructurado en varios acápites en los que se examina cada una de las tipologías de órganos regulados.

Palabras claves: Tratados, organización, representación, instituciones.

Abstract

There are analyzed the most important elements of the treaty-making procedure in the light of the Cuban legislation, looking for its correspondence with the principles established in the Vienna Convention on the Law of the Treaties, with special reference to the represent of the State. There are systematized the characteristics of the organs of the Cuban State that, according to the internal Law, have the faculty to represent it to take part forthwith of the expression of consent. To this purpose, the article is constructed in some Clauses in which examines each of the typologies of public organs.

Key words: Treaties, political organization, official institutions.

Consideraciones preliminares

Todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados internacionales y, dentro del Estado, ciertos órganos disponen de la competencia para concluirlos.

La fórmula más generalizada de representación internacional del Estado focaliza su regulación en la delimitación o reparto de competencias entre los órganos colectivos de carácter Ejecutivo y Legislativo que intervienen en la fase de formación interna de la voluntad para obligarse por tratados, mientras que reservan la exteriorización de ese consentimiento a órganos unipersonales¹.

Contrariamente, el Derecho interno cubano facilita más la participación de órganos unipersonales durante la negociación, adopción y autenticación del acuerdo internacional y dispone que sean órganos colectivos estatales los que realicen la manifestación del consentimiento definitivo.

Si nos atenemos al lapidario criterio de que "en los sistemas políticos autoritarios, para que el consentimiento del Estado exista, basta la intervención del poder ejecutivo; por el contrario, en los sistemas democráticos se establece una facultad de control por parte del Parlamento (...) de la acción del Gobierno en materia de política exterior"², podemos concluir a priori que el ordenamiento cubano es una total confirmación de ese aserto, pero al profundizar en el tipo de órganos estatales cubanos que ejercen el ius representationis afloran rasgos que señalan hacia una realidad jurídica que es mucho más compleja y singular que la que formalmente puede deducirse.

En este artículo se sistematizan las características de esos órganos del Estado cubano que, según el Derecho interno, tienen la facultad de representarlo para participar en el acto de manifestación del consentimiento para obligarse por tratados internacionales. A este fin, el artículo está estructurado en tres acápites, en los que se examina cada una de las tipologías de órganos regulados. El punto de partida es histórico, pero nuestro interés se fija, lógicamente, en el sistema de la vigente Constitución de la república de Cuba, de 24 de febrero de 1976 (en adelante, Constitución cubana de 1976), a efectos de descubrir los problemas, simetrías o asimetrías normativas que presenta este componente del acto de manifestación del consentimiento internacional.

Breve perspectiva histórico - constitucional

La Comisión redactora del anteproyecto de la Constitución cubana de 1976 declaró que en su labor había tenido en cuenta "tanto nuestras experiencias nacionales como las internacionales y hemos consultado tanto los textos constitucionales de nuestro pueblo como los de todos los países socialistas"³, lo cual resulta especialmente evidente en el estudio de la regulación constitucional de la representación del Estado cubano para manifestar su consentimiento internacional, como se verá a continuación.

La primera Constitución cubana fue la de Guáimaro, aprobada el 10 de abril de 1869. Esta fue redactada con plena conciencia de que ya desde entonces la capacidad para celebrar tratados podía ser considerada como "manifestación capital de la personalidad jurídica internacional"⁴, e inspirada en las primeras constituciones escritas europeas y en la norteamericana, establecieron la posibilidad de celebración de tratados por las autoridades de la República en Armas mediante un procedimiento complejo o de doble tracto regulado en su artículo 18. Quedó así establecido, en cuanto a la manifestación del consentimiento del Gobierno de la República en Armas para obligarse por tratados, un trámite de doble tracto con participación del Ejecutivo y del Legislativo similar al consagrado en los otros textos constitucionales extranjeros, pero en el que el orden y efectos de los pasos quedaba invertido, trastocando así las competencias de cada órgano implicado.

Según el supramencionado artículo 18 de la Constitución de Guáimaro de 1869, el titular del poder Ejecutivo tenía la facultad de participar en todo el proceso de celebración de tratados, salvo en la fase final de manifestación del consentimiento para obligarse por ellos. Esto significaba que la atribución de iniciar negociaciones y desarrollarlas directamente hasta llegar a adoptar y autenticar el texto de un acuerdo mediante su firma estaba en manos del presidente, pero no podía expresar la voluntad final de comprometerse a nombre del Gobierno que él encabezaba, pues dicho acto sólo podía ser realizado por la Cámara de Representantes⁵>.

Subordinado al presidente de la República en Armas existía un secretario de Relaciones Exteriores, y éste, a su vez, contaba con una red de agentes diplomáticos en diversos países que disponían de amplios poderes para concertar acuerdos con las autoridades locales en pro de la causa independentista cubana, los cuales debían ser ratificados a posteriori por la Cámara.

Gran parte de esta forma de organización inicial del Gobierno varió tras el Pacto del Zanjón en 1878, y las tres subsiguientes constituciones cubanas promulgadas hasta 1898 establecieron un órgano colegiado en forma de Consejo de Gobierno, con poder decisorio en lo referente a los tratados internacionales, en el que se fundían algunas funciones legislativas y ejecutivas⁶.

Precisamente fue la llamada Constitución de Baraguá, en 1878, la que introdujo la primera alteración en esta forma de organización gubernamental, plantando el germen del entonces casi inconcebible principio de unidad de poder, en detrimento de la clásica tripartición de poderes.

El surgimiento del Estado cubano, proclamado oficialmente el 20 de mayo de 1902, se produjo asociado a tales condiciones de subordinación respecto a Estados Unidos que era dable cuestionar si ese Estado realmente tenía capacidad para celebrar tratados internacionales⁷.

No obstante, la Constitución cubana de 1901 reguló el ius representationis del Estado para concluir tratados internacionales a través de su artículo 47.6, que facultaba a la cámara alta del órgano legislativo, o sea, el Senado del Congreso, para aprobar los tratados, mientras que el artículo 59 establecía que debía ser el Congreso en pleno (Senado y Cámara de Representantes de conjunto) el único facultado para "declarar la guerra y aprobar los tratados de paz que el Presidente de la República haya negociado."

Como puede apreciarse, la manifestación del consentimiento respecto a tratados internacionales estaba en manos del poder Legislativo exclusivamente, en tanto el Ejecutivo sólo participaba en las fases previas de celebración⁸. Esta ordenación, que parecía retomar las concepciones originales de la Constitución de Guáimaro de 1869, era tributaria de la tripartición de poderes ya predominante en la época, sin embargo, la manifestación del consentimiento se regulaba como facultad no compartida sino exclusiva de un solo órgano con competencia para representar al Estado cubano internacionalmente⁹.

No obstante, durante aquel período neocolonial se presentaron circunstancias, de carácter fáctico esencialmente, que de forma transitoria hicieron variar este esquema constitucional. Entre esas circunstancias se puede identificar inequívocamente lo acontecido en 1907 en relación con la II Conferencia de Paz de La Haya sobre Derecho Internacional

Humanitario, cuyos convenios resultantes fueron ratificados a nombre del país por el entonces gobernador militar Mr. Charles Magoon, pues Cuba se encontraba bajo ocupación militar norteamericana desde 1906¹⁰. De igual forma, la situación creada tras el golpe de Estado de 1952 y la promulgación de los Estatutos Constitucionales del 4 de abril de ese año clasifica en esta categoría de situaciones anormales, pues se concentró en las manos de quien detentaba la jefatura del Estado todo el poder de celebración de tratados internacionales¹¹, resultando éste muy lineal y simple dado el protagonismo casi absoluto del presidente de facto¹².

Desde febrero de este año, luego del triunfo de la Revolución liderada por Fidel Castro en enero, las disposiciones constitucionales vigentes conducen a un viraje en la forma en que queda establecida la organización del Estado y Gobierno cubanos a través de un poder único: el Gobierno Revolucionario. Este ejercería las funciones legislativas por medio de un Consejo de Ministros, mientras que las ejecutivas serían ejercidas por el presidente, asistido del Consejo de Ministros. Ese presidente era el jefe de Estado y representaba a la Nación.

Respecto a la celebración de tratados, se mantuvo la participación del Ejecutivo en el trámite inicial de negociación, adopción y autenticación del texto, al tiempo que se regulaba la obligatoria intervención del Consejo de Ministros para aprobar definitivamente esos tratados.

Se aprecia en todo este recorrido histórico por la regulación constitucional de la representación internacional del Estado para concluir tratados que predomina una concepción tradicionalista de su estructuración y funcionamiento, surgida desde los albores de la nacionalidad cubana, de la que a continuación se verá cuánto queda y cuánto ha cambiado en la actual legislación del país.

Órganos pluripersonales de representación del Estado cubano en la manifestación del consentimiento

La actual Constitución cubana de 1976, reformada parcialmente en 1992 y 2002, permite distinguir los órganos del Estado que lo representan al ejercer el ius contrahendi internacional a través de las normas que regulan las atribuciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular, el Consejo de Estado y el Consejo de Ministros. Todos éstos tienen la característica común de ser los órganos colectivos superiores del poder estatal en Cuba¹³.

El grado de participación en la celebración de tratados que se les reconoce a cada uno en el ordenamiento interno es diferente y único, pero siempre en correspondencia con los principios de unidad de poder y centralismo democrático, que informan a la organización y funcionamiento del Estado Socialista, desarrollados en el artículo 68 de la Constitución cubana de 1976. Por ende, la representación del Estado cubano para manifestar su consentimiento en obligarse por tratados internacionales es un componente que además de su innegable esencia técnico - jurídica, también puede y debe estar matizado por los diversos factores propios del sistema social, político y económico del país.

La Asamblea Nacional del Poder Popular es, según el artículo 69 de la Constitución cubana de 1976, el órgano supremo del poder del Estado y representa y expresa la voluntad soberana de todo el pueblo. Es un órgano representativo unicameral, que tiene dos períodos ordinarios de sesiones al año y que constituye el Parlamento del país. Estas características determinan, de una parte, su evidente competencia para representar internacionalmente al Estado cubano y, de otra parte, el contenido más formal que funcional que ostenta esa representación en lo que a la celebración de tratados se refiere.

El artículo 75 i) de la Constitución cubana de 1976 establece que es atribución de la Asamblea Nacional del Poder Popular "declarar el estado de guerra en caso de agresión militar y aprobar los tratados de paz." Esta facultad alude a un verdadero ius contrahendi a favor del Parlamento cubano y no la limitada intervención en función de otorgar una simple autorización previa al Gobierno para que éste manifieste el consentimiento que aparece estipulada en muchos otros textos constitucionales extranjeros¹⁴.

El control parlamentario, de carácter previo a la manifestación del consentimiento, es lo que se ha considerado como un mecanismo para "el establecimiento de un balance entre la necesidad del Gobierno de conducir una política exterior eficiente y efectiva y la necesidad del Parlamento de ejercer una supervisión propia sobre esa política"¹⁵. Algo propio de los sistemas basados en la tripartición de poderes que no puede ser aplicado mecánicamente al sistema cubano.

En Cuba, el órgano parlamentario, además de aprobar los lineamientos generales de la política exterior del Estado, ejerce el supremo control estatal sobre todos los demás órganos estatales (incluidos todos aquellos que representan al Estado en la manifestación del consentimiento), de acuerdo con lo establecido en el artículo 75, incisos h), p) y q) de la Constitución cubana de 1976, y ello le otorga la posibilidad de intervenir indirectamente en las cuestiones referidas la consentimiento internacional.

De igual modo, la Asamblea Nacional del Poder Popular puede dirigir comunicaciones a los demás órganos del Estado con poder de representación internacional exhortándolos a concluir determinados tratados internacionales o expresando su complacencia por haber realizado algún acto de este tipo. Tales comunicaciones, adoptadas en forma de acuerdos o declaraciones oficiales¹⁶, constituyen recomendaciones meramente políticas, pero no vinculantes desde el punto de vista jurídico. Todo ello podría ser considerado como una especie de participación extrínseca en el proceso de celebración de tratados.

Pero también se le reconoce la competencia para manifestar por sí misma ese consentimiento en virtud del artículo 75 i), participando entonces intrínsecamente en el proceso¹⁷, mas esa atribución está rodeada de tales limitaciones que en realidad la misma sólo reviste un carácter formal o simbólico. Esta consideración se sustenta en dos tipos de razones:

Dada la doctrina militar cubana de guerra defensiva, cabe suponer que un tratado de este tipo siempre será resultante del fin de un conflicto armado con otra nación derivado de una agresión al territorio nacional de Cuba. Todo ello multiplicaría las dificultades para reunir el Parlamento con el quorum requerido y acordar la aprobación de las condiciones pactadas para la paz. Siempre resultaría más práctico, cómodo y operativo que el Consejo de Estado, en virtud del artículo 90 f) de la Constitución cubana de 1976, fuese el que ejerciera la representación para ese acto, y aun así, sería difícil lograr que el acto quede exento de dificultades. Incluso en el supuesto de que el conflicto no hubiese tenido como escenario el territorio nacional, el hecho de que la Asamblea Nacional del Poder Popular sólo tenga dos períodos ordinarios de sesiones al año contribuye a que se eleven las probabilidades de que sea al Consejo de Estado, órgano que la sustituye entre uno y otro período y asume prácticamente todas sus funciones, al que corresponda concluir uno de estos acuerdos¹⁸.

Ahora bien, dada la tradición histórica del constitucionalismo cubano en materia de Derecho Internacional, no puede o debe considerarse que la falta de idoneidad de la Asamblea Nacional del Poder Popular para representar al Estado cubano en la manifestación de su consentimiento para obligarse por tratados internacionales equivale a su excusabilidad de todos estos procesos, pues ello resultaría completamente insatisfactorio.

Las medidas de perfeccionamiento del ordenamiento jurídico cubano deben orientarse a regular correctamente las formas y procedimientos mediante los cuales el Parlamento se mantenga incluido como parte del ius ad tractatum, en condiciones acordes con sus características y jerarquía de órgano supremo de poder del Estado, de modo que sean sólo las circunstancias objetivas que existan al momento de celebrar un tratado de paz, y no las insuficiencias normativas, las que aconsejen la viabilidad o no de la intervención de la Asamblea Nacional del Poder Popular en ese proceso¹⁹.

En otro orden de cosas, resulta algo poco frecuente que no se resuma en la figura de un solo sujeto u órgano unipersonal (por ejemplo, el presidente del país) toda la representación del Estado necesaria para ejecutar el acto de consentir en obligarse por un tratado internacional y se apele para ello a la participación de dos órganos diferentes, pluri-personales en su composición, que constituyen la representación del Estado, uno, y del Gobierno, el otro, y que ninguno sea un órgano parlamentario.

Todo esto dota al trámite constitucional cubano de una singularidad característica en el Derecho Comparado²⁰, lo cual no obsta en cuanto a validar su eficacia dentro de la práctica internacional del Estado cubano. La intervención conjunta de ambos órganos en dicho trámite es lo que justifica su estudio en el mismo acápite.

La Constitución cubana de 1976 y el Decreto - Ley 191 del 12 de marzo de 1999 "De los tratados internacionales" (en adelante, Decreto - Ley 191/99) han consagrado lo que se conoce como trámite constitucional para la conclusión de tratados, que consiste, desde el punto de vista estructural, en una pluralidad de actos soberanos, todos necesarios y dispuestos en un orden progresivo, que van dirigidos a la consecución de un fin determinado: obligar internacionalmente al Estado cubano mediante un tratado. Este es el trámite de mayor solemnidad, y por ende, se reserva a los tratados más importantes que celebra el país.

El estudio de las normas constitucionales remite al artículo 98 ch), que enuncia que el Consejo de Ministros puede "aprobar tratados internacionales y someterlos a la ratificación del Consejo de Estado", mientras que las atribuciones del Consejo de Estado, en el artículo 90 m), lo facultan para "ratificar o denunciar tratados internacionales."

Por su parte, el Decreto - Ley 191/99, en su artículo 14, repite la formulación de que "están sujetos al trámite constitucional de aprobación por el Consejo de Ministros y ratificación por el Consejo de Estado, los siguientes tratados internacionales (...)."²¹

El Consejo de Estado es el órgano superior que "a los fines nacionales e internacionales, ostenta la suprema representación del Estado cubano", de acuerdo con el artículo 89 de la Constitución cubana de 1976. Tiene carácter permanente y cumple funciones ejecutivas. Pero como bien ha señalado la profesora Prieto Valdés, "(...) lo cierto es que el Consejo de Estado de la república de Cuba no es un simple órgano ejecutivo de la Asamblea, sino que la representa en todo momento"²². Mientras que el Consejo de Ministros, que se subordina al anterior, constituye la máxima instancia ejecutivo - administrativa del país y funge como su Gobierno, según lo estatuye el artículo 95 de la Constitución cubana de 1976²³.

Ambos órganos colegiados participan en aparente status de igualdad durante el trámite constitucional de manifestación del consentimiento internacional del Estado cubano porque sus voluntades sobre un tratado autenticado deben ser plenamente coincidentes para que pueda surtir efectos jurídicos internacionales²⁴. Esas voluntades, expresadas en dos acuerdos independientes entre sí, serán integradas para conformar el consentimiento estatal final, sin distinciones jerárquicas entre ellas. Sin embargo, un análisis más detallado de la cuestión revela ciertos matices diferenciadores en cuanto a las competencias de cada uno de los órganos participantes.

En puridad de términos, es el Consejo de Estado el que ostenta la representación del Estado cubano — "suprema representación", aunque no la única, reza textualmente el artículo 89 de la Constitución cubana de 1976 —, y como tal su decisión en cualquier materia relativa a la celebración de tratados es definitiva en cuanto a los resultados del proceso. Este dato confirmaría al Consejo de Estado en el rango superior que posee respecto al Consejo de Ministros, ya no sólo dentro de la organización estructural del Estado cubano sino también dentro del procedimiento de celebración de tratados internacionales específicamente.

Pero si realmente funcionase así, la intervención del Consejo de Ministros en el trámite constitucional no sería, como se ha venido planteando, una auténtica emisión de voluntad con efectos vinculantes acerca de un tratado sino una mera recomendación previa en la formación de la voluntad estatal definitiva correspondiente al Consejo de Estado. Representaría sólo al Gobierno que forma constitucionalmente y que se pronuncia sobre un tratado como prerrequisito para su posterior consentimiento. ¿Pero funciona así la participación de estos órganos en la manifestación del consentimiento?

El carácter sui géneris que adquiere el trámite constitucional cubano de conclusión de tratados en el que se combinan ambos órganos no se deriva sólo de la existencia de esa doble titularidad, sino también de la naturaleza de esa interrelación Consejo de Estado - Consejo de Ministros.

La normativa establece la obligatoriedad de la intervención inicial del Gobierno y además, contrario sensu, niega implícitamente al Consejo de Estado la facultad de manifestar su consentimiento respecto a un tratado que el Consejo de Ministros no le haya remitido para ese objeto con su aval favorable. En otras palabras, si bien la decisión primaria del Consejo de Ministros de aprobar un tratado sometido al trámite constitucional en verdad no obliga al Consejo de Estado a pronunciarse de igual forma ni mucho menos, sí tiene el efecto de viabilizar la posibilidad de ejercicio de las competencias internacionales que tiene este órgano.

El Consejo de Estado puede decidir no ratificar un tratado previamente aprobado por el Consejo de Ministros²⁵, y este acuerdo negativo sería definitorio en el proceso, pues el tratado no podría ser atraído a otra clase de trámite (gubernamental o administrativo) en el que dicha decisión no fuere necesaria, pues hay que recordar que esa distribución por tipos de trámites responde a un sistema de listas preestablecido de acuerdo a criterios objetivos. Pero si ha sido el Consejo de Ministros el que ha decidido no aprobar inicialmente un tratado, dentro del trámite constitucional, entonces la legislación indica que el Consejo de Estado no puede entrar a conocer del contenido del mismo, ni mucho menos pronunciarse en relación con éste, pues al no serle remitido por la Secretaría del Gobierno jamás llegaría a tener ni siquiera noción de la existencia de ese tratado.

En definitiva, el órgano que ostenta la suprema representación del Estado cubano está sujeto a la condición procesal de poder manifestar su consentimiento acerca de un tratado internacional sólo si antes la decisión del Gobierno ha sido favorable a ello. Por tanto, y sólo respecto al ius ad tractatum del Estado cubano, la relación jerárquica del Consejo de Estado y el Consejo de Ministros queda suspendida a la determinación de este último órgano de permitir su manifestación, y en todo caso se acerca bastante más a una relación de coordinación que a una de subordinación en su sentido más tradicional.

Este esquema de doble representación para obligar al Estado cubano en virtud de tratados internacionales puede perfeccionarse en el sentido de no hacer depender la posibilidad de que el Consejo de Estado exprese su voluntad de una previa decisión favorable del Consejo de Ministros, pues ello impone una condición no acorde con el rango jerárquico de ambos órganos. Si en materia de celebración de tratados internacionales se ha decidido equiparar sus competencias —lo cual es acertado desde el punto de vista material—, lo indicado es que se independicen procesalmente ambas emisiones de voluntad para que sólo quede supeditada a ellas la validez del tratado y no la competencia propiamente de los órganos estatales participantes.

Por último, vale señalar que todas las decisiones de cada uno de estos órganos se adoptan mediante acuerdos cuyos procedimientos prescriben el requisito de una mayoría simple de votos a favor para que se considere aprobado o ratificado el tratado, según el caso.

Por otra parte, el Consejo de Ministros se proyecta normativa y prácticamente como un órgano con un amplio poder de representación internacional para manifestar el consentimiento, no sólo a nombre del Estado cubano, sino también a nombre de otros organismos de la Administración Central del Estado que se le subordinan en el contexto del trámite gubernamental regulado en el artículo 15 del Decreto - Ley 191/99. En dicho trámite, el Consejo de Ministros emite su consentimiento respecto a tratados en los que figura como destinatario un órgano, ministerio o institución nacional y no el propio Gobierno cubano.

Órganos unipersonales de representación del Estado cubano en la manifestación del consentimiento

Visto el anterior acápite, pretender otorgar el ius contrahendi a una persona natural para que, en función de determinado cargo que ejerce, represente internacionalmente al Estado cubano parecería una noción totalmente ajena al sistema jurídico vigente en el país.

En efecto, los tres tipos de trámites regulados en el Decreto - Ley 191/99 están destinados a ser ejecutados por órganos colectivos capaces de colegiar sus decisiones internas y externas, por lo que podría pensarse que un esquema de consentimiento diferente tendría que basarse en un sistema de organización estatal también diferente (un régimen presidencialista, por ejemplo). Pero el análisis de la legislación cubana tocante al asunto revela cierto apego formal, y a la vez contradictorio, a la letra de la Convención de Viena de 1969.

Ciertamente, aunque no haya otras disposiciones constitucionales que reconozcan la competencia para manifestar el consentimiento de Cuba que las ya tratadas, el artículo 5 del Decreto - Ley 191/99 extiende el treaty - making power a personas distintas de la Asamblea Nacional del Poder Popular, del Consejo de Estado y del Consejo de Ministros, que son consideradas como órganos naturales unipersonales de las relaciones internacionales convencionales.

Entre ellos se distinguen el jefe de Estado y de Gobierno, los vicepresidentes del Consejo de Estado y del Consejo de Ministros, el ministro de Relaciones Exteriores y, por delegación de éste, los viceministros de Relaciones Exteriores, los embajadores extraordinarios y plenipotenciarios, los ministros plenipotenciarios, los encargados de negocios y los representantes permanentes de las misiones de Cuba ante las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales.

A todos los órganos unipersonales del Estado cubano antes relacionados se les reconoce plenipotencia²⁶ por razón del cargo para firmar un tratado en nombre de la República de Cuba o de su Gobierno, según la legislación vigente. Esto se encuentra en plena correspondencia con lo estipulado en el artículo 7.2 a), b) y c) de la Convención de Viena de 1969, lo cual constituye lo que se denomina como representación directamente concedida por el Derecho Internacional²⁷.

Pero la exclusión de estos tipos de sujetos u órganos unipersonales de todos los trámites de conclusión de tratados que regula el mismo Decreto-Ley 191/99 en los artículos 14, 15 y 16 demuestra que la atribución a ellos reconocida en el artículo 5, va dirigida sólo al procedimiento de autenticación del texto del tratado y no a manifestar el consentimiento definitivo respecto a éste²⁸. Así, el alcance del artículo 5 queda limitado y desvirtuado jurídicamente por la regulación concebida para los trámites constitucional, gubernamental y administrativo de manifestación del consentimiento que prevé el mismo texto legal.

Esto resulta especialmente contradictorio en el caso del jefe de Estado y de Gobierno, que es el presidente de los Consejos de Estado y de Ministros de la República de Cuba, ya que la Constitución cubana de 1976, en su artículo 93 a) y k), le atribuye la facultad de "representar al Estado y al Gobierno y dirigir su política general", así como "las demás que por esta Constitución o las leyes se le atribuyan." En consecuencia, una restricción al ius contrahendi de tal dirigente, como la que se desprende del articulado del Decreto - Ley 191/99, en especial su Capítulo III "De la aprobación y ratificación nacional de los tratados", se opone no sólo a lo dispuesto en el artículo 7 de la Convención de Viena de 1969, sino también a las disposiciones de la Constitución cubana de 1976 y de otros artículos del propio Decreto - Ley 191/99.

Similar situación de exclusión normativa del ius contrahendi se refleja respecto a la figura del ministro de Relaciones Exteriores —sujeto con facultad de concluir tratados directamente concedida por el Derecho Internacional—, pero que en el ámbito de la legislación cubana sólo dispone de la apocada atribución que le reconoce el artículo 5 para autenticar éstos²⁹.

Esta incongruencia de la legislación interna en relación con las reglas convencionales e internas acerca de la representación directamente concedida por el Derecho Internacional no puede ser obviada en el análisis de la manifestación del consentimiento, pues se trata de una contradicción derivada del ordenamiento efectivo que refrenda la práctica general y constante del Estado cubano.

Si, como lo expuso el juez Anzilotti en su voto particular sobre el asunto de Groenlandia Oriental, "en virtud de una práctica general y constante, se puede juzgar la competencia de un órgano, y no según la letra de la constitución del órgano"³⁰, en el caso de la representación unipersonal de Cuba para manifestar su consentimiento, ni la práctica, ni la legislación dejan lugar a dudas sobre la falta de competencia para ello de los dos órganos naturales o típicos de las relaciones internacionales más importantes, cuyas funciones y atribuciones generales contemplan un adecuado reconocimiento de su ius representationis, del que luego se les priva injustificadamente en la legislación ordinaria sobre tratados internacionales. Creemos que ésta es una antinomia que requiere de inmediata corrección normativa.

Las restantes categorías de sujetos relacionados en el artículo 5 del Decreto - Ley 191/99 no reflejan el mismo nivel de contradicción en cuanto a sus facultades dentro del proceso de celebración de tratados, ya que no están incluidos entre las que regula la Convención de Viena de 1969 en su artículo 7 como beneficiarías del poder de manifestar el consentimiento definitivo por concesión directa del Derecho Internacional, pero sí resultan afectadas por la misma antinomia interna de la legislación cubana, antes explicada.

En resumen, tanto la representación expresa como la implícita están recogidas en el ordenamiento cubano con la característica de ser aplicables al acto de manifestación del consentimiento específicamente y ambos mecanismos de representación favorecen únicamente a órganos unipersonales estatales.

La representación expresa, o sea, aquella que se ejerce avalada por credenciales que los representantes poseen como prueba para las demás partes de la existencia, naturaleza y extensión de sus poderes respecto a la celebración de tratados, aparece regulada en el artículo 1 d) del Decreto - Ley 191/99, el cual define los plenos poderes mediante la reiteración de la fórmula empleada al efecto en el artículo 2.1 c) de la Convención de Viena de 1969.

Por su parte, la representación implícita resulta reconocible en el ordenamiento cubano a partir de las atribuciones otorgadas a los jefes de organismos de la Administración Central del Estado, pues éstos no se encuentran incluidos dentro de las personas que gozan de plenipotencia en virtud del artículo 5 del Decreto - Ley 191/99, por lo que no se benefician de una representación directamente concedida por el Derecho Internacional. Tampoco suele otorgárseles plenos poderes para poder celebrar tratados internacionales en la esfera de su competencia, pero no cabe duda de su facultad para hacerlo.

Así, los jefes de organismos de la Administración Central del Estado cubano (ministros y equivalentes) pueden manifestar su consentimiento —cuya facultad originaria para realizar esto se deriva de lo establecido en el artículo 52 u) del Decreto - Ley 67/83— en virtud de una representación que es, por tanto, implícita.

Creemos que esa facultad se deriva de una representación implícita en su condición de ministros o equivalentes dentro del aparato estatal cubano, es decir, de máximos dirigentes de organismos centrales a los cuales se supone competentes para interrelacionarse con sus homólogos de otras naciones, en atención a la práctica internacional existente al respecto. Sin necesidad de acreditar documentalmente tal competencia, se asume que implícitamente los jefes de organismos nacionales están investidos de las facultades necesarias para llevar a cabo los actos conclusivos de un tratado.

La naturaleza implícita de esta representación se da sólo referida al Decreto - Ley 191/99, pues el Decreto - Ley 67/83 reconocía expresamente la competencia de tales sujetos de celebrar tratados internacionales por medio de su artículo 53 c), que establecía como atribución de los jefes de organismos de la Administración Central del Estado la de "aprobar aquellos tratados que sean de su competencia o someterlos a la consideración de las autoridades o de los órganos superiores como proceda."

No obstante, debido a la sistematización normativa que intenta hacer el Decreto - Ley 191/99, consideramos que la representación que ejercen estos sujetos estaría rodeada de mayores garantías si dicho decreto acogiera una preceptiva similar o, al menos, remitiera a una norma que esclareciera el origen de tales competencias. La solución dada por el legislador cubano a la cuestión, si bien es correcta, no creemos que sea la óptima para el caso.

En otro orden de cosas, ésta es la única representación de un órgano unipersonal con el ius contrahendi de Cuba que se encuentra insertado en uno de los trámites legales de manifestación del consentimiento, el administrativo, por lo que no ofrece contradicción alguna con el resto de la legislación vigente, aunque, como ya sabemos, no representa propiamente al Estado cubano.

En fin, se ha visto que ni aun la predeterminación estricta de la representación del Estado cubano para manifestar su consentimiento en obligarse por tratados internacionales a partir del trámite constitucional, ha conseguido eximir a este componente de algunos problemas generados por la regulación que se le ha dado en la legislación cubana, la cual se aleja bastante de los estándares internacionales vigentes sobre la cuestión.

CONSIDERACIONES FINALES

La determinación de los órganos facultados para representar internacionalmente al Estado cubano en la conclusión de tratados no se basa en la muy extendida delimitación de competencias entre los poderes Ejecutivo y Legislativo que caracteriza a los sistemas legales extranjeros sino que, basado en los principios de unidad de poder del Estado y centralismo democrático, que no requieren de la búsqueda de contrapesos entre poderes artificialmente diferenciados, la legislación vigente fija un marco de participación para cada uno de los órganos estatales, de acuerdo con la utilidad práctica de su intervención en el ius ad tractatum.

La representación del Estado cubano para manifestar su consentimiento en obligarse por tratados internacionales recae en la Asamblea Nacional del Poder Popular, el Consejo de Estado y el Consejo de Ministros, que constituyen órganos superiores del Estado de carácter colegiado. La representación que ejerce la Asamblea Nacional del Poder Popular es excepcional, limitada a los tratados de paz, sustituible y parcialmente desregulada. La ejercida por el Consejo de Estado es definitoria en el trámite constitucional, pero depende para su consumación de la previa decisión aprobatoria del tratado que realice el Consejo de Ministros, mientras que este último, como máximo órgano de ejecutivo y administrativo del país, participa en dos de los trámites, siendo el eje institucional sobre el que giran dichos procedimientos.

El único órgano unipersonal que realmente tiene facultad para manifestar el consentimiento definitivo en obligarse por tratados internacionales es el jefe de cada organismo de la Administración Central del Estado, pero su representación no se ejerce en nombre del Estado sino sólo de su organismo. Esa representación puede considerarse implícita, pues no aparecen incluidos entre quienes tienen plenipotencia por razón del cargo según el artículo 5 del Decreto-Ley 191/99, ni en la práctica reciben plenos poderes para ejecutar sus funciones internacionales. Contradictoriamente, las personas que deberían ostentar la representación del Estado directamente concedida por el Derecho Internacional están limitadas, en virtud del mismo Decreto - Ley 191/99, a realizar los actos relativos a la negociación, adopción del texto y autenticación de tratados pero no a manifestar el consentimiento definitivo.

Notas

^* Este artículo es parte del proyecto de investigación "La manifestación del consentimiento del Estado cubano para obligarse por tratados internacionales", registrado por la Dirección de Ciencias del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de la República de Cuba.

^** Licenciado en Derecho del Instituto Superior "Eliseo Reyes Rodríguez", 1996. Doctor en Ciencias Jurídicas de la Universidad de La Habana, 2007. Especialista en Asesoría Jurídica de Empresas de la Universidad Central de Las Villas (Cuba), 2007. Profesor Asistente de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Las Villas. Miembro de número de la Sociedad Cubana de Derecho Internacional.

Correspondencia: Edificio 903, apartamento 15, reparto Vigía Sur, Santa Clara, Villa Clara (Cuba). Código postal 50200. ymorec@hotmail.com; yoelmc@uclv.edu.cu

¹ Sobre este esquema de representación se proyecta la regulación contenida en la Convención de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados (en adelante, Convención de Viena de 1969).

² GONZÁLEZ CAMPOS, J. et al. (1983). Curso de Derecho Internacional Público, Vol. 1, 3^a edición (p. 139). Oviedo: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Oviedo.

³ Comisión de Redacción de la Constitución cubana de 1976. Algunas consideraciones sobre el anteproyecto de Constitución. Revista Cubana de Derecho, Unión Nacional de Juristas de Cuba, año 5, N° 11, , p. 48.

⁴ REMIRO BROTONS, A. et al. (1997). Derecho Internacional (p.188). Madrid: McGraw-Hill.

⁵ El propósito de esta regulación tan restrictiva era someter a control permanente por parte de la Cámara de Representantes toda la gestión exterior del Ejecutivo — tal y como hicieron los revolucionarios franceses en 1790 para limitar los poderes omnímodos del monarca —, pero en Cuba resultaba un procedimiento poco práctico dadas las condiciones de campaña en las que funcionaban aquellos órganos.

⁶ Vid. artículo 9 de la Constitución cubana de Jimaguayú de 1895 y el artículo 3 de la Constitución cubana de La Yaya de 1897.

⁷ Algunos especialistas en Derecho Internacional de la época, como Fauchille y Phillimore, no dudaron en calificar jurídicamente a Cuba como un semiprotectorado de Estados Unidos, sobre la base de la existencia y efectos de la Enmienda Platt. D'ESTÉFANO PISANI, M. (2003). Breve Historia del Derecho Internacional (p. 55). La Habana: Editorial de Ciencias Sociales.

⁸ Vid. artículo 68.7 de la Constitución cubana de 1901.

⁹ Las reformas y peripecias constitucionales de los años 1928 y 1933 a 1935, expuestas por VEGA VEGA, J. (1988). Derecho Constitucional Revolucionario en Cuba (pp. 52-55). La Habana: Editorial de Ciencias Sociales, no afectaron en nada esta disposición referida a la celebración de tratados internacionales, en tanto la Constitución cubana de 1940 reiteró la misma fórmula de representación del Estado en sus artículos 122 h), 134 n) y 142 g).

¹⁰ Durante ese período de ocupación militar de septiembre de 1906 a febrero de 1909 todos los preceptos de la Constitución cubana de 1901 cuya ejecución era incompatible con la situación quedaron suspendidos, por lo que dicho gobernador militar asumió el ius omnimodae representationis del país.

¹¹ En este período de Gobierno dictatorial coincidentemente se ratificaron por Cuba varios tratados importantes relativos a ciertas formas de protección internacional al ser humano, como la Convención para la prevención y la sanción del delito de Genocidio, el 4 de marzo de 1953, y los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 sobre combatientes, prisioneros y civiles en tiempo de conflicto armado, que fueron ratificados el 15 de abril de 1954. Esto es lo que marca la distinción con otros momentos históricos en los cuales la estructuración del Gobierno cubano no fue la tradicional (por ejemplo, la Pentarquía de 1933), pero que no resultan interesantes al estudio de la celebración de tratados internacionales por no haberse producido ningún proceso en concreto durante esos lapsos.

¹² La participación del presidente, o del gobernador militar, en estos casos, era incontrastable, pues ellos, por sí mismos, tenían el monopolio de las negociaciones, adopción, autenticación y manifestación del consentimiento para obligarse respecto a los tratados celebrados en nombre del país.

¹³ Debido a la forma de Estado unitario adoptada por Cuba, que se regula en el artículo 1 de la Constitución cubana de 1976, creemos innecesario analizar la proyección internacional que puedan tener algunas actividades de los órganos locales de poder del Estado (por ejemplo, los acuerdos de hermanamiento firmados entre municipios cubanos y foráneos, y otros similares), pues éstas no originan obligaciones al Estado cubano, ni inciden en su política exterior frente a poderes públicos extranjeros o generan su responsabilidad internacional, por tanto no afectan la titularidad estatal de la competencia para el ejercicio del ius contrahendi. Por otra parte, el Derecho Internacional se ha manifestado de manera constante y uniforme en contra de la posibilidad de reconocer facultades a entes locales para celebrar tratados, aun en el caso de estados federales o complejos.

¹⁴ Vid. el artículo 94.1 de la Constitución española de 1978, que establece: "La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos (...)." En igual sentido están redactados el artículo 2, sección II, segundo párrafo de la Constitución de Estados Unidos, el 133 de la Constitución de México, el 75. 22 de la Constitución de Argentina, el 50. 1 de la Constitución de Chile y el 53 de la Constitución de Francia. Incluso en el Reino Unido, donde el treaty — making power se ha mantenido como una prerrogativa exclusiva de la Corona, existe un sistema implícito de aprobación parlamentaria previa validado en la conocida Ponsonby Rule.

¹⁵ VAN DIK, P. y TAHZIB, B. (1994). Parliamentary participation in the making and operation of treaties: a comparative study (p. 115). La Haya: Martinus Nijhoff. La traducción es nuestra.

¹⁶ Ad. ex., Acuerdo N° V - 63 de 4 de abril de 2001, publicado en la Gaceta Oficial Ordinaria, N° 72 de 9 de octubre de 2001, p. 1514, en el cual se aprueba la decisión del Gobierno cubano de adherirse a los convenios y protocolos internacionales en materia de terrorismo adoptados en el marco de las Naciones Unidas.

¹⁷ La manifestación del consentimiento por parte del órgano legislativo del Estado es una función menos frecuente que el control parlamentario previo, pero no resulta totalmente extraña a los sistemas jurídicos contemporáneos. Vid. el artículo 59.12 de la Constitución de Bolivia, el 49.I de la Constitución del Brasil, el 121.4 de la Constitución de Costa Rica, o la Constitución suiza, que contempla la ratificación de tratados internacionales como facultad del Legislativo, de conjunto con el cuerpo electoral, en ciertos casos.

¹⁸ Ad. ex., el Acuerdo Tripartito de Paz firmado el 22 de diciembre de 1988 en la sede de la Organización de Naciones Unidas, en la ciudad de Nueva York, por representantes de Cuba, Angola y Sudáfrica, que preveía una serie de medidas para lograr la paz en toda la región del sudoeste africano, además de la independencia de Namibia y el retiro de las tropas cubanas de Angola, no fue sometido a ningún trámite de aprobación por la Asamblea Nacional del Poder Popular para proceder a su conclusión por la parte cubana.

¹⁹ Pese a la expectativa de que esta atribución no tenga que ejercitarse nunca, evidente señal de ausencia de conflicto armado que involucre directamente a la República de Cuba, es paradójico que todo el país eleve cada día su preparación para la defensa en caso de guerra, incluso desde el punto de vista jurídico, y sin embargo no esté preparado legalmente para concertar la paz.

²¹ El trámite específicamente se inicia cuando el texto del tratado autenticado es remitido al seno del Consejo de Ministros para su análisis y aprobación. Después de adoptado el acuerdo de aprobación del tratado por parte del Consejo de Ministros, éste lo somete a la consideración del Consejo de Estado para que sea ratificado.

El procedimiento seguido tanto en el seno del Consejo de Ministros como en el del Consejo de Estado es similar, pues el tratado es estudiado por cada uno de sus miembros, contando con un período de tres meses para ello. Las decisiones se toman de manera colegiada en cada uno de los órganos por mayoría simple y se instrumentan en forma de acuerdos, cuya tramitación hacia la siguiente fase del procedimiento corresponde a sus respectivas secretarías.

²² PRIETO VALDÉS, M. (2000). El ordenamiento jurídico cubano. Caracteres y principios esenciales. En Selección de lecturas sobre el Estado y el Derecho (p. 116). Curso de Trabajadores Sociales, La Habana.

²³ La facultad del Consejo de Ministros de aprobar tratados internacionales puede ser delegada en su Comité Ejecutivo, ya que éste "puede decidir sobre las cuestiones atribuidas al Consejo de Ministros, durante los períodos que median entre una y otra de sus reuniones", según el tenor literal del artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución cubana de 1976. Como puede apreciarse, no se establecen excepciones respecto a ninguna clase de atribuciones del Gobierno, por lo que su treaty — making power queda incluido aquí. No obstante, el artículo 16 del Decreto - Ley 67 de 1983 "De organización de la Administración Central del Estado", de 19 de abril de 1983 (en adelante, Decreto - Ley 67/83), circunscribe la aplicabilidad de esta prerrogativa del Comité Ejecutivo a "(... ) cuando la urgencia del caso lo requiera."

²⁴ En el supuesto de que ambos órganos de poder del Estado cubano propongan la formulación de reservas diferentes del tratado, deberá someterse a conciliación esta discordancia sobre el objeto del consentimiento por parte de la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores cubano.

²⁵ Es de destacar el alto grado de coincidencia existente entre las decisiones del Consejo de Ministros y del Consejo de Estado acerca de la conclusión de tratados internacionales, dada por la cantidad de personas que integran al unísono ambos órganos y la identidad de intereses esenciales similares que representan y defienden. El hecho del carácter socialista del sistema cubano, basado en un partido único, y la escasa participación parlamentaria, ya explicada, hacen inviables las maniobras para manipular la política exterior del país en función de las mayorías partidistas en el seno de determinados órganos estatales con poder decisorio, como ocurre en otros países.

²⁶ Mientras que en la doctrina internacional los términos "plenipotencia" y "plenos poderes" se utilizan indistintamente como sinónimos, en la doctrina cubana se han establecido distinciones entre ellos de las que se hace eco la legislación vigente. Vid. D'ESTÉFANO PISANI, M. (1989). Derecho de Tratados (pp. 14-15). La Habana: Editorial Pueblo y Educación, en relación con los artículos 1 d) y 5, primer párrafo, del Decreto - Ley 191/99.

²⁷ Vid. PASTOR RIDRUEJO, A. (1994). Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales, 5^a edición (p. 120). Madrid: Tecnos.

²⁸ Con ello quedan establecidas tres cuestiones primordiales: que dicha representación no se extiende al acto conclusivo y fundamental de la celebración de tratados, que la firma sólo se concibe como forma de autenticar el acuerdo y que no se prevén procedimiento simplificados en la legislación cubana, sino sólo los de carácter complejo.

²⁹ El Decreto - Ley 67/83 establece que los jefes de los organismos de la Administración Central del Estado ostentan la representación legal de los mismos -artículo 53 b)—, y en el caso del MINREX, éste representa, a su vez, "al Gobierno de la República (...) en la preparación, negociación, firma y ejecución de los tratados de carácter internacional (...)", según el artículo 80 b). La cuestión clave sería determinar si el valor de la firma alcanza al acto de manifestación del consentimiento o sólo queda, como ya se ha anticipado, en una mera autenticación del texto del tratado. Sobre este interesante particular no debe extenderse nuestro análisis actual, pues se encuentra fuera del objeto de estudio de este artículo.

³⁰ Citado en D'ESTÉFANO PISANI, M. (1986). Casos en Derecho Internacional Público (p. 92). La Habana: Editorial Pueblo y Educación.

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Tratados internacionales, disposiciones jurídicas de Derecho interno

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