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ISSN electrónico 2145-9355 |
ARTÍCULO DE REFLEXIÓN
El control ciudadano de los representantes y la rendición de cuentas
The citizen control of the politicians and accountability
Rodrigo Edmundo Galán Martínez*
Universidad Veracruzana (México)
* Licenciado en Derecho y doctor en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Actualmente secretario de Estudio y Cuenta Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Veracruz, (México) rodrigo_edmundo@hotmail.com.
Resumen
La finalidad de este trabajo es analizar y discutir la importancia de la dimensión política de la rendición de cuentas vertical. Para ello, primero se expone que el principio de independencia de la representación ha generado una excesiva distancia los representantes y los ciudadanos. También se analiza que el ejercicio de la representación política tiene como límite la calidad de la representación. Para vigilar dicha calidad los ciudadanos deben contar con diversos mecanismos de rendición de cuentas. Este trabajo pretende mostrar que para que los ciudadanos sean tomados en cuenta por los políticos y juzguen la calidad de su desempeño se requiere el fortalecimiento de los mecanismos de rendición de cuentas verticales.
Palabras clave: representación política, principio de independencia, rendición de cuentas, responsabilidad, calidad de la representación.
Abstract
The purpose of this paper is to analyze and discuss the importance of the political dimension of vertical accountability. To do this, the author explains how the principle of independence of the representatives has generated an excessive distance between them and the citizens. The author also discusses how the quality of representation limits the performance of representatives. To monitor the quality of the performance of representatives, citizens must have different mechanisms of accountability. The paper aims to show that vertical mechanisms of accountability are necessary for citizens to judge directly the performance of the representatives.
Keywords: political representation, principle of independence, accountability, responsibility, quality of representation.
1. INTRODUCCIÓN
La democracia aún es concebida por un sector exclusivamente como un mecanismo o procedimiento para elegir a un grupo de personas que toman decisiones a nombre de los ciudadanos (Bobbio, 2006, p. 35; Sartori, 2005, p. 33; Laporta, 2005, pp. 37-38). Esta concepción de la democracia ha sido catalogada como democracia procedimental porque se reduce a un proceso para integrar una mayoría que define al grupo gobernante (De Sousa Santos & Avritzer, 2004, pp. 39-41).
Esta versión de la democracia distingue principalmente a dos grupos de personas: los que toman decisiones a nombre de toda la sociedad y los ciudadanos que están destinados a obedecerles. Generalmente se relacionan únicamente en los procesos electorales, al momento en que los ciudadanos eligen a los representantes mediante su voto. Pero en el lapso en que los representantes cumplen con su encargo no existe una relación vinculante.
Histórica y teóricamente la independencia de los representantes respecto a los electores ha sido justificada por diversas razones, como el beneficio de la generalidad, la necesidad de libertad de actuación de los representantes y la complejidad de los asuntos para los ciudadanos que no se dedican a la política.
Sin embargo, uno de los temas que se aborda aquí es que la separación entre representantes y ciudadanos ha crecido tanto que estos son tomados en cuenta, casi únicamente, cuando se vuelven a realizar los procesos electorales para elegir nuevamente a los representantes. Este es un problema que según O'Donell (2009, pp. 13-14) y Peruzzotti (2010a, pp. 49-50) es característico de las democracias delegativas, ya que además las elecciones otorgan a los representantes el poder para gobernar de la forma que les plazca, sin que exista la posibilidad de exigirles cuentas.
Sin embargo, en este trabajo se plantea que uno principales límites al ejercicio de la representación política es la búsqueda del beneficio de la colectividad de gobernados; de ahí la necesidad de que existan mecanismos efectivos que permitan a los ciudadanos exigir a los representantes una representación de calidad. Es decir, una representación que al menos no privilegie intereses particulares o de cúpulas partidistas sobre el interés general, así como la posibilidad de que los ciudadanos manifiesten su conformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas.
En ese contexto se plantea la necesidad de contar con una estructura sólida de rendición de cuentas que permita a los ciudadanos ejercer el control sobre los representantes, conformada por los mecanismos horizontales, verticales y sociales.
Este trabajo pretende analizar cómo, a pesar de que la rendición de cuentas vertical —especialmente la reelección— ha sido criticada por su falta de efectividad para exigir cuentas, es necesaria para conformar un sistema completo de rendición de cuentas, porque mediante ella se permite que sean los ciudadanos quienes directamente juzguen el desempeño de los representantes (dimensión política), de modo que estos fijen en mayor medida su atención en los electores, no solo en procesos electorales.
2. LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y LA INDEPENDENCIA DE LOS REPRESENTANTES
La concepción de la representación política, en el contexto de la democracia representativa, radica en que las decisiones de los asuntos del Estado -o al menos la mayoría de ellas- son tomadas e implementadas por representantes electos (Rubio Llorente, 1995, p. 17; Bobbio, 2006, p. 35; Sartori, 2005, p. 33; Laporta 2005, pp. 37-38). Los representantes deciden lo que los ciudadanos deben hacer y dejar de hacer, y los coaccionan para que acaten esas decisiones. Antes de que puedan tomar esas decisiones son elegidos mediante el consentimiento de los ciudadanos a través del voto (Loewenstein, 1976, pp. 326-327).
Bajo esta visión, un rasgo característico de la democracia representativa consiste en que los electores no participan -más allá del voto- en la toma de decisiones de las cuestiones públicas. Incluso Schumpeter (1952, pp. 358-359) reduce aún más el ámbito de participación de los ciudadanos el definir al método democrático como un sistema institucional para tomar decisiones políticas en el que el poder de decidir surge de una competencia por el voto del pueblo.
Esas posturas han sido calificadas como procedimentalistas porque a pesar de sus diferencias coinciden en que la democracia es un mecanismo para nombrar a quienes tomarán las decisiones (De Sousa Santos & Avritzer, 2004, pp. 39-41). Debe destacarse que coinciden en la existencia de un grupo de personas que toman las decisiones públicas en una sociedad y la participación de la mayoría de los ciudadanos en cuestiones públicas se reduce a votar para elegir a quienes toman las decisiones.
Así, en tal caracterización de la democracia hay dos grupos de individuos: los que deciden y los que generalmente obedecen. Los que obedecen no tienen injerencia en los asuntos públicos porque su participación se reduce al voto en cada proceso electoral. Los que deciden, después de ser electos adquieren independencia del electorado. De hecho, los sistemas representativos prohíben expresamente prácticas que privarían a los representantes de su independencia (Manin, 1998, p. 201).
3. LA PROHIBICIÓN DE MANDATO IMPERATIVO
Uno de los argumentos que concretaron a la representación política actual fue la prohibición de los mandatos imperativos como una forma de distinguir a la representación que se origina a partir del voto de todos los ciudadanos, de la representación que se daba en las asambleas estamentales de la Edad Media.
Durante ese periodo histórico existían organismos de representación estamental, como cortes y parlamentos, en los que el rey se reunía con los burgueses, el alto clero y la nobleza (Gabriel, 2009, pp. 38-39). Quienes representaban a esas clases sociales estaban obligados a representar sus intereses (Weber, 2012, pp. 235-241). Es decir, el representante era un ejecutor de las instrucciones de los representados. La representación política se caracterizaba por el hecho de que los representantes carecían de iniciativa y autonomía, y se convertían en una especie de embajador o vocero (Vidal, 1989, p. 166; Aguilera Portales, 2009, p. 16).
Las objeciones a esa forma de concebir la representación política fueron principalmente dos. La primera, porque la representación política no puede explicarse por medio del derecho privado, ya que los representantes son elegidos por votantes que pertenecen a distintas clases sociales y no por vinculación a un mandato particular de una clase específica. La segunda objeción se sustenta en que el mandato del representante tiene como finalidad la consecución de la voluntad política y no la de una mera labor determinada o delegada (Ramírez Cleves, 2000, pp. 159-160). A diferencia del mandato en el derecho privado, en la representación electiva los representantes tienen cargas y responsabilidades pero no son delegatarios del electorado sino independientes. Sartori (2005, pp. 27-28) ha señalado que los representantes no pueden asumir su función legislativa y decisoria en tanto no dejen de ser delegados, porque cuando más se someten a las exigencias de los electores, más se ve afectada su labor, ya que imperarían intereses localistas sobre los intereses generales.
La desvinculación del mandato imperativo coincidió con la adopción de la idea de que la representación política se hace respecto a la nación y no respecto a un grupo particular, como ocurría en las asambleas estamentales. Por ejemplo, en Inglaterra desde el siglo XVIII se generó la idea de que los integrantes del Parlamento eran representantes de la nación en su conjunto y no de circunscripciones particulares; por ello no se autorizó que los votantes dieran instrucciones a sus representantes (Manin, 1998, p. 202). En la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1798 se dispuso que "El origen de toda soberanía reside esencialmente en la nación" y que "ningún órgano, ni individuo puede ejercer autoridad que no emane de ella" (artículo 3). De ello se puede advertir que si el origen de la autoridad de los representantes era la nación, a esta le debían la representación. La nación, a su vez, era concebida como una entidad abstracta, indivisa, carente de individuos, considerados de forma particular (Sauqillo, 2005, pp. 70-71).
Con la representación nacional se expresaba la necesidad de que quien fuera electo representante debía abstraerse de sus intereses reales y obrar por el bien común. El hecho de que esta concepción originara la representación de un ente abstracto -la nación- desvanecía la relación que se originaba por el voto de los ciudadanos hacia el representante electo, y así la representación recaía sobre la voluntad general y no sobre los electores (Ayuso, 1995, pp. 95-97; Bobbio, 2007, pp. 30-31, 56). Por ello, los parlamentarios no pueden defender intereses particulares, ni están vinculados por compromisos o indicaciones que podrían haber adoptado previos o posteriores a su elección (Van der Hulst, 2000, p. 9; Costa, 2005, p. 28).
Una razón más para justificar la independencia de los representantes del electorado es permitir que tengan libertad de maniobra, debido al dinamismo de la actividad política y de las decisiones que finalmente deben tomar los representantes. La política, como una cuestión de carácter dinámica, no podría ser abordada de la mejor manera por quienes no pueden razonar, discutir, ni tomar decisiones libremente, pues esto incluso podría conllevar a una parálisis en la toma de decisiones. Esa justificación tiene su origen en la noción de libre discusión pública en el seno del Parlamento, cuya esencia, desde la conformación del Estado liberal, es la autonomía de los representantes para ejercer sus funciones en ese órgano (Figueruelo Burrieza, 1992, p. 103; Burke, 1984, pp. 309-311; Hamilton, Madison & Jay, 2012, p. 39)1 .
Conforme a ello, los representantes pueden escuchar las opiniones de los electores, pero no son vinculantes, porque los representantes deben discernir lo que más beneficie a la generalidad sin ataduras. De esta forma se convierten en relevantes los mecanismos que permiten a los representantes alejarse de aquellas cuestiones que propicien el interés particular y que, por el contrario, permitan pensar en el bien de los gobernados (Fernández Sarasola, 2006, pp. 272-275).
Hasta aquí se ha puesto de manifiesto que la principal justificación de independencia de los representantes respecto de los electores es crear las condiciones necesarias para que se tomen decisiones en beneficio de la generalidad, y que esa distancia entre electos y elegidos es uno de los sustentos de la representación política actual.
No se puede soslayar que existen teóricos que además de esas razones han sostenido la conveniencia de mantener la separación entre representantes y ciudadanos con base en que estos últimos no son aptos para atender los asuntos públicos debido a su complejidad (Schumpeter, 1952, p. 257; Sartori, 2005, p. 33; Bobbio, 2007, pp. 41-42).
4. DE LA INDEPENDENCIA DE LOS REPRESENTANTES A LA DEMOCRACIA DELEGATIVA
Independientemente de la justificación teórica de la independencia de los representantes, se ha generado un distanciamiento respecto de los ciudadanos, sobre todo cuando no existen mecanismos para que estos hagan saber a los representantes sus necesidades.
Guillermo O'Donell (2009, pp. 13-14) identificó un subtipo de democracia que denominó delegativa, la cual tiene como una de sus características esenciales que los representantes electos gobiernan de la forma en la que les plazca. Esto es, uno de los rasgos de esta "variante" de la democracia excluye a los ciudadanos de las decisiones públicas. Las decisiones de los políticos ni siquiera tienen que guardar relación con lo que prometieron en las campañas electorales para ser electos, ni mucho menos existe responsabilidad de los representantes. Sobre el tema Peruzzotti (2010a, pp. 49-50) ha sostenido que los rasgos distintivos de la democracia delegativa son: considerar a las elecciones como único punto de contacto relevante entre representantes y representados; al mandato representativo como una delegación ciega del poder a los representantes; y la desvinculación del concepto de democracia de la rendición de cuentas.
Es decir, en esta clase de democracia hay lapsos en que los ciudadanos dejan de ser relevantes o incluso inexistentes, o en el mejor de los casos mutan a espectadores de las decisiones de los políticos. Entonces, los dos rasgos esenciales de este tipo de democracias son la ausencia de incentivos para que los políticos tomen en cuenta a los ciudadanos al momento de tomar las decisiones y el hecho de que por esas decisiones no puedan ser responsabilizados, mucho menos por los ciudadanos.
A continuación se presentarán escenarios en los que los representantes, lejos de limitar su actuación al beneficio de la generalidad de ciudadanos, pueden actuar a favor de intereses particulares.
4.1 Incumplimiento de promesas y gobierno a discreción
Antes de que los representantes obtengan un cargo generalmente es necesario que sigan un proceso electoral en el que teóricamente deben ofrecer al electorado distintas propuestas para que este decida por quién votar. Los partidos y candidatos formulan propuestas y explican cómo es que esas políticas afectarían el bienestar de los ciudadanos; estos deciden cuáles de esas propuestas quieren que sean implementa-das y a qué políticos encargar esa implementación (Luna, 2007, p. 394).
Bajo este esquema, las campañas electorales son una forma de controlar la gestión de los representantes. Los ciudadanos utilizan expectativas racionales al tratar de seleccionar al mejor candidato y consideran que el futuro forma parte del propósito de las elecciones (Maravall, 2006, p. 39). Posteriormente, las promesas de campaña pueden servir para vincular a los representantes, porque en una nueva elección los electores pueden juzgar los resultados de las promesas cumplidas o su incumplimiento.
Ahora bien, los representantes, al ser independientes de sus electores, no están obligados a implementar las políticas preferidas de los votantes (Przeworski, 1997, p. 15; Manin, 1998, pp. 290-291).
Se han identificado al menos tres maneras en que los representantes tendrán interés en cumplir con las promesas que hicieron para poder ser electos: 1) cuando los intereses de los electores coinciden con los de los políticos; 2) cuando los políticos están motivados para ser reelectos y parten de la idea de que si ponen en práctica lo prometido en las campañas les facilitará el camino para lograr ese fin; y 3) cuando los políticos se preocupan por la credibilidad de sus promesas futuras (Manin, Przeworski & Stokes, 2002, pp. 21-22). Pero su cumplimiento queda a su entera decisión, porque una vez que los representantes son electos pueden determinar libremente no atender a sus promesas de campaña sin justificación, máxime si en los sistemas representativos no se permite la reelección.
De esta forma, los electores quedan a expensas de los representantes, pues seguir o no las propuestas está bajo su entera discreción, por lo que pueden incluso tomar una postura distinta y contraria a la que defendieron durante la campaña electoral.
Incluso ese tema ha sido objeto de pronunciamiento de distintos tribunales. Por ejemplo, en México, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2009, determinó la inconstitucionalidad de la facultad del Instituto Estatal Electoral de Coahuila de verificar los compromisos de campaña de los partidos políticos porque no se especificaba el momento en que se podía ejercer la atribución ni era clara esa atribución. En España fue sometida a la Sala Superior del Tribunal Supremo una demanda por incumplimiento de promesas de campaña por parte del Partido Socialista Obrero Español relativa al soterramiento de las vías de un tren en la ruta Madrid-Valencia. El tribunal señaló que las promesas electorales no están sujetas al derecho civil o administrativo, por lo que el control jurisdiccional de los márgenes de libertad que exige la acción política supondría una grave politización de la justicia y sería además la invasión de un poder a otro que vulneraría el principio de la separación de poderes2.
Pese a que el incumplimiento de las promesas de campaña se justifica por la independencia de los representantes, se trata de una de las principales causas de la crisis de legitimidad de las democracias representativas por la falta de veracidad en las propuestas que los candidatos presentan en las campañas, y la falta de cumplimiento de sus compromisos, ya que ha provocado descontento y apatía en la ciudadanía (Chacón Rojas, 2008, pp. 14-15).
Si bien las campañas electorales recurren a métodos de publicidad comercial en el diseño de la propaganda política, no deben basarse en contenido engañoso, porque de lo contrario se afecta la aspiración democrática de tomar decisiones colectivas a partir de información veraz (Baños & Carriedo, 2010, p. 142). Las campañas electorales pueden ser utilizadas como discursos para manejar o manipular a las masas (Hernández & Hurtado, 2010, p. 9).
Al respecto, Bobbio (2007, pp. 143-144) se ha referido a la existencia de un mercado político, en el que los electores se han convertido en clientes y una vez más la naturaleza pública de la representación se ha inclinado hacia el interés privado. Esto es, considerar que las promesas de campaña no tienen más que la finalidad de convencer al electorado validaría este tipo de propaganda electoral como métodos de manipulación a los electores, mas no como información útil para que el elector vote racionalmente, lo cual finalmente repercute en un viciamiento del voto y del principio de la mayoría, pues la obtención de un triunfo electoral se sustentaría en información falsa o inútil, contribuyendo, de esta forma, a la deslegitimación del proceso democrático.
No debe confundirse el sentido de esta crítica, pues no tiene como finalidad exigir el cumplimiento indefectible de las promesas de campaña, ya que es lógico que la realidad política requiera que los representantes cambien los planes y las estrategias que idearon en un principio y las adapten a las necesidades que surjan. El sentido de estas observaciones es crear mecanismos para que las promesas de campaña no se conviertan en instrumentos de manipulación para obtener el voto. Una alternativa es que los electores puedan solicitar explicaciones a los representantes sobre el cumplimiento de las promesas, de modo que los políticos expliquen cuáles han sido cumplidas y las razones de por qué otras no se cumplirán.
4.2 Dependencia hacia los partidos políticos
En la actualidad existe una polémica sobre el retorno del mandato imperativo por la dependencia de los representantes hacia los partidos políticos. Hoy en día los legisladores se ven obligados a seguir las órdenes de los partidos políticos o de sus dirigentes, y en lugar de funcionar como recolectores de las demandas sociales han generado una mayor separación entre electores y representantes (Manin, 1998, p. 258; Maravall, 2006; Santiago Juárez, 2010, pp. 229-230).
Uno de los factores que explica la dependencia hacia los partidos políticos es la preocupación de los representantes por su futuro político, por lo cual se ven obligados a obedecer a los líderes de los partidos Valencia Escamilla, 2005, p. 38; Bejar Algazi, 2009, pp. 71-73), de lo contrario pueden ser sancionados por el partido, impidiendo su postulación o acceso a otros cargos cuando termine el que ejercen.
El problema se genera en la medida que los partidos políticos representan los intereses de organizaciones procedentes de la esfera privada que irrumpen en el sector público (Manin, Przeworski & Stokes, 2002, pp. 26-27) y los parlamentarios se convierten en una pieza técnico-organizativa articuladora del partido ante la cual debe doblegarse en caso de conflicto (Ramírez Cleves, 2000, pp. 159-160). Actualmente en la creación de las leyes participan numerosos sujetos particulares, por lo cual la ley es cada vez más transacción o compromiso; tanto más cuando la negociación se extiende a fuerzas numerosas y con intereses heterogéneos, cada uno cuando cree haber alcanzado fuerza suficiente para orientar a su propio favor los términos del acuerdo busca la aprobación de nuevas leyes que sancionen la nueva relación de fuerzas; se produce así la cada vez más marcada contractualización de los contenidos de la ley (Menéndez, 2000, p. 78).
Como se ve, uno de los problemas que se ha tratado es que los representantes no representen a la generalidad ni al conjunto de los votantes sino a los intereses de los partidos políticos vistos como élites (Schumpeter, 1952, p. 363; Mosca, 2006, pp. 106-110), cuyos intereses están alejados de las necesidades de los representados. El problema de la dependencia hacia los partidos políticos puede poner en entredicho a la representación política, debido a que el electorado únicamente serviría para legitimar el poder, sin que sea necesario que las decisiones respondan a las necesidades de la generalidad.
Con base en ello debe considerarse que existe una vuelta al mandato imperativo al no existir una verdadera libertad para que los representantes deliberen y tomen decisiones. En el estado actual de las circunstancias, la teoría del mandato representativo supondría la ficción de que los representantes intermedian entre el Estado y el ciudadano para defender sus intereses (Abellán, 1992, pp. 18-19), porque en realidad el verdadero control sobre los representantes lo ejercen los partidos políticos a través de una férrea disciplina hacia los representantes por medio de los grupos parlamentarios (Balaguer Callejón, 2001, pp. 4244; Larios Paterna, 2001, pp. 101-102; Figueruelo Burrieza, 2003, pp.
193-236).
Los grupos parlamentarios constituyen los centros de la actividad política de los partidos en el Parlamento; en él se desenvuelven acciones políticas relevantes, como la crítica por parte de la oposición, la defensa del Gobierno, la creación de leyes; por ello la dependencia de los representantes sobre los grupos parlamentarios es prácticamente total. Sin la asociación a un grupo, la participación de los representantes es casi nula, pues hay dificultades para que estos participen en órganos del Parlamento como las comisiones. De esta forma, el grupo parlamentario somete a los parlamentarios verticalmente, contrariando los principios de la representación (Martínez Sospedra, 2001, pp. 173-187).
En ese sentido es importante comprender que los grupos parlamentarios cuentan con la posición central de las cámaras legislativas, ya que tienen el control sobre los productos presupuestarios y la asignación y comportamiento de las comisiones.
El hecho de que los representados se encuentren sujetos a las instrucciones de los líderes partidistas no se trata de un problema menor, porque se ponen en entredicho los principios de la representación al evidenciar que el original centro de atención de los representantes, es decir, los ciudadanos, ha sido sustituido por las cúpulas partidistas, lo cual genera que en ocasiones no se tomen las decisiones por el bien de la generalidad.
5. LÍMITES A LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA
No hay que olvidar que la representación política surge del consentimiento de los ciudadanos al emitir el voto y que las decisiones de los representantes vinculan a los ciudadanos porque deben cumplirlas. Ese vínculo entre voto y representación política explica que los gobiernos sean considerados como representativos solo si actúan en beneficio, al menos, de la mayoría de ciudadanos (Przeworski, 1997, pp. 11-12). Por eso, el ejercicio de la ciudadanía no debe ser limitado a recibir órdenes y consecuencias de las decisiones de los representantes, sino que se requieren mecanismos que permitan vigilar y hacer que estos tomen en cuenta las necesidades de la generalidad.
En este aspecto la representación política coincide con la finalidad del Estado: el bien de los gobernados. Dicho bien debe quedar constituido por los intereses de sus habitantes, es decir, por lo intereses generales, pues debe incluir las necesidades de la sociedad en todos los planos. Así, el Estado debe establecer las condiciones económicas, sociales, culturales y políticas indispensables para que sus habitantes puedan alcanzar su desarrollo (Ferrajoli, 2008, p. 342).
Conforme a ello, si la finalidad del Estado es buscar el bien público, por tanto, también debe ser el objetivo primordial de la representación política. De hecho, es importante recordar que una de las bases justificativas más importantes de la representación consiste en que los representantes deben buscar lo mejor para la generalidad, es decir, su finalidad es el bienestar de la sociedad.
Es evidente que las actividades que lleven a cabo los representantes deben hacerse de la mejor forma, pues solo así se cumpliría cabalmente con una de las finalidades primordiales de la representación y del propio Estado, esto es, el bienestar de la generalidad.
La calidad de la representación se puede verificar al valorar si la actuación de los representantes es en beneficio de los intereses de los ciudadanos (Cheibub & Przeworski, 1999, pp. 224-225). Por tanto, una representación de buena calidad es aquella que de acuerdo con el juicio de los ciudadanos tenga por finalidad su bien.
Co otras palabras, el Estado debe cumplir con sus finalidades de manera responsable, controlada, es decir, con eficacia frente a los ciudadanos y a la comunidad, por lo cual los representantes deben ocuparse de tomar decisiones oportunas y necesarias desde la perspectiva de los ciudadanos, y deben acatar las leyes, es decir, debe haber un manejo honrado de la cosa pública (Dermizaky, 2000, pp. 149-150).
Así, uno de los principales límites al ejercicio de la representación política es que se realice en beneficio de los gobernados; de ahí la necesidad de que existan mecanismos efectivos que permitan a los ciudadanos exigir a los representantes una buena representación (calidad); entendida esta como aquella que al menos no privilegie intereses particulares o de cúpulas partidistas sobre el interés general y permita la posibilidad de que los ciudadanos manifiesten su conformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas.
6. DIMENSIONES DE LA BUENA REPRESENTACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS
La calidad de la representación tiene dos dimensiones. La primera tiene que ver con el cumplimiento de las obligaciones y funciones que tiene encomendada constitucional y legalmente cada órgano. La otra se refiere a una cuestión más amplia que el cumplimiento de las atribuciones legales: al derecho que tienen los ciudadanos de juzgar como correctas o incorrectas las decisiones que tomen los representantes de acuerdo con sus necesidades.
Esas dos dimensiones denotan dos tipos de responsabilidades. Una responsabilidad legal, cuando se trate de asegurar que las acciones de los funcionarios públicos deben mantenerse dentro del marco constitucional y legal. La otra se denomina responsabilidad política, conforme a la cual les corresponde a los ciudadanos juzgar el desempeño de los representantes, de forma que se enfoca en la confianza de los ciudadanos sobre los elegidos, y funciona cuando existe la posibilidad de verificar las fallas de los políticos y sancionarlos (García Morillo, 1998, pp. 87-88; Peña, 1998, p. 128; Herdegen, 2007, pp. 16-17; Peruzzotti, 2010b, p. 248; Barceló Rojas, 2010, p. 28).
Por ejemplo, en el caso del Poder Legislativo, puede ocurrir que los legisladores cumplan con los requisitos legales para aprobar una ley, pero desde la perspectiva de los ciudadanos esa ley puede ser innecesaria, inoportuna o no idónea para resolver los requerimientos sociales.
De esto se advierte que la calidad de la representación implica la existencia de titulares capaces de exigir un buen desempeño de los representantes, por lo que se les coloca en un estado de obligación de responder sobre sus acciones u omisiones. La trascendencia de esto radica que los ciudadanos deben ser el centro de preocupación de la política, pues se trata de la razón de ser del poder público (Galán Juárez, 2010, pp. 902-910).
Por ello, son importantes los mecanismos de rendición de cuentas, porque tienen la finalidad de supervisar el funcionamiento y comportamiento de los representantes, de forma que se pueden denunciar los casos de transgresión a la ley, de corrupción, o lograr que quienes designen a un funcionario juzguen su gestión. Es decir, los mecanismos de rendición de cuentas buscan que los representantes actúen responsablemente y teniendo en cuenta los intereses de los representados (Pe-ruzzotti, 2010b, pp. 246-247).
Las diversas formas de rendir cuentas son necesarias para construir un verdadero control y exigir la responsabilidad de los representantes, pues protegen el derecho a una buena representación. Dichas formas son: la horizontal y la vertical (electoral y social).
Por medio de la rendición de cuentas horizontal se ejerce el control de los actos ilícitos de los representantes al imponerse sanciones de tipo legal a través de entes del propio Estado, de modo que se busca que los representantes cumplan con los límites legales y constitucionales, con el fin de evitar que se antepongan intereses privados a los públicos. Esto se logra a través de balances de los poderes y sus atribuciones (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y con las agencias asignadas, como fiscalías, auditorías, ombudsman, las cuales no forman parte de los poderes pero tienen facultades permanentes de control (O' Donell, 2002, pp. 322-323).
La rendición de cuentas vertical (electoral) contempla la posibilidad de controlar y responsabilizar políticamente a los elegidos, pues a través de ella es posible premiar o castigar a los representantes mediante la reelección; los políticos que no tengan un buen desempeño son castigados cuando no se les renueva la confianza mediante el voto. Su finalidad principal es hacer responsables a los servidores públicos ante la ciudadanía, de forma que exista una responsabilidad real de las personas elegidas para gobernar o legislar, y los ciudadanos tengan la posibilidad de remplazar a los representantes que se encuentren en los cargos de representación cuando los hayan desempeñado de manera insatisfactoria (Emmerich, 2004, p. 68). Dentro de los mecanismos verticales se ubica la rendición de cuentas social, en la cual se llevan a cabo diversas acciones e iniciativas de organismos sociales para demandar que se responsabilice a los representantes, principalmente de manera legal, aunque también sirve de complemento a la política (Peruzzotti, 2010b, pp. 248-256).
La rendición de cuentas horizontal se inclina sobre la responsabilidad jurídica de los servidores públicos, mientras que la rendición de cuentas vertical, en su vertiente electoral, busca responsabilizar políticamente a los funcionarios, y en su caso, sancionarlos con su remoción del cargo por medio de las elecciones, de ahí la importancia de la rendición de cuentas electoral. La rendición de cuentas social complementa a ambas.
Las vertientes de la rendición de cuentas tienen la finalidad de mejorar la calidad de la representación, por lo cual puede decirse que forman parte de un complejo engranaje que sirve para mejorar esa calidad de forma integral, al permitir que se responsabilice y sancione a los infractores de orden constitucional o a los representantes que no atiendan las necesidades imperantes de la sociedad (Ugalde, 2002, pp. 30-31).
7. LA PROTECCIÓN DE LA DIMENSIÓN POLÍTICA A TRAVÉS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS VERTICAL
Una de las finalidades principales de la rendición de cuentas vertical consiste en que los representantes sean responsables ante los ciudadanos. Dejar de lado este tipo de rendición de cuentas anularía la posibilidad de que los representantes y gobernantes sean políticamente responsables ante la ciudadanía y no habría manera de que los ciudadanos decidan cuál es una buena o mala gestión de los representantes. También restaría la posibilidad de que a través de estos mecanismos se tomen en cuenta las necesidades y preferencias de los ciudadanos y que estos juzguen el desempeño de los representantes (Fiorina, 1986, p. 56). Precisamente la dimensión vertical de la rendición de cuentas resulta un mecanismo que se complementa, y que busca impedir que los representantes tengan el control total sobre los asuntos públicos sin que los ciudadanos tengan ninguna posibilidad de incidir en las decisiones.
La rendición de cuentas vertical en su vertiente electoral se efectúa a través de la reelección, pues permite castigar a los malos representantes o, en su caso, renovarles la confianza, por lo que las elecciones son indispensables para seleccionar a quienes puedan desempeñar una función de mejor manera. Por su parte, la rendición de cuentas social se realiza a través de la propia sociedad, organizaciones no gubernamentales, medios de comunicación, etc. (que integran principalmente la rendición de cuentas social) , que pueden colaborar al denunciar y señalar problemas en el desempeño, con lo cual logran captar la atención de la opinión pública, instalar problemas en la agendas y generar cambios en la apreciación social, lo cual repercute en determinados comportamientos, lo cual puede derivar en sanciones como la derrota electoral o la renuncia al cargo (Peruzzotti, 2010b, pp. 254-257).
Se ha criticado a la rendición de cuentas electoral como la única forma de lograr la responsabilidad política de los representantes principalmente por los siguientes factores: 1. La falta de comunicación entre representantes y representados; 2. La falta de sanción inmediata, debido a la periodicidad de las elecciones, por lo que solo se podría sancionar de tiempo en tiempo, y 3. Las elecciones únicamente permiten una rendición de cuentas después de que se llevan a cabo los actos de los representantes, pero sobre todo hasta el momento en que hay elecciones (Manin, Przeworski & Stokes, 2002, pp. 37, 44-45; O'Donell, 2004, pp. 24-25; Maravall, 2006, pp. 11, 13, 17; Ackerman, 200, pp. 16 y 17).
Esto ciertamente evidencia algunos problemas de la rendición de cuentas electoral. Sin embargo, lejos de que estas críticas muestren la irre-levancia del mecanismo, conllevan al fortalecimiento de la dimensión política de la rendición de cuentas vertical (Fox, 2006, p. 60), porque está orientada a permitir que sean los ciudadanos quienes expresen su conformidad o inconformidad con las decisiones y desempeño de los representantes (Behn, 2003, p. 585) bajo la base de que estos cuentan con esa calidad debido a la confianza (mediante el voto) que les otorgan los ciudadanos. De ahí que sea importante complementar esos mecanismos de rendición de cuentas para que la sociedad mantenga controlados a los representantes de manera continua e informada (O'Donell, 2002, p. 331). Al respecto, Munck (2011, pp. 27-29) señala que es importante expandir la concepción minimalista de la democracia, de manera que se refuerce el incentivo para que los políticos tomen en cuenta las preferencias de los ciudadanos; esto bajo la base de que los representantes deben de responder a ellos.
Por su parte, la rendición de cuentas vertical social, a fin de constituirse en un mecanismo de control de los representantes, requiere de instrumentos de intermediación entre la sociedad y los órganos representativos, y mediante denuncias evidencia el desempeño de los representantes. Para que dichos mecanismos de rendición de cuentas cumplan con sus finalidades, es decir, para que los ciudadanos puedan juzgar la calidad de los representantes, ya sea mediante el voto u otro tipo de sanción política, o bien para que la sociedad exponga las malas decisiones, son indispensables elementos que garanticen su existencia, es decir, para que se constituyen formas reales para que los representantes rindan cuentas, como son: información, justificación y sanción (Ackerman, 2006, p. 12). Esto se explica porque los mecanismos de rendición de cuentas necesariamente deben contar con la capacidad o el derecho a exigir respuestas (información y explicaciones) y de sancionar (Fox, 2008, p. 176), lo cual tiene su fundamento en que la sociedad pueda vigilar a cualquier órgano representativo siempre. Así, los ciudadanos pueden pedir a los representantes que expliquen las decisiones que han tomado, porque de esta forma se pueden evaluar si estas reflejan las prioridades de desarrollo, bienestar y si están orientadas a mejorar la calidad de vida (Manjarrez Rivera, 2003, p. 135). Es decir, es una forma en que los ciudadanos pueden responsabilizar a los servidores públicos de sus acciones, y en su caso, sean sancionados.
Cuando los ciudadanos tienen el derecho a exigir información y explicaciones de las decisiones que se tomen, y los representantes la obligación de proporcionarlas, se genera una posibilidad real de mantenerlos vigilados y controlados, pues se puede verificar su desempeño, que actúen correctamente en beneficio de la generalidad. La posibilidad de pedir explicaciones y justificaciones a los representantes también es importante porque genera un constante diálogo entre estos y los ciudadanos. A su vez, se genera la posibilidad de que la rendición de cuentas no únicamente se haga con posterioridad a procesos terminados (ex-post), pues con ello se puede hacer un control ex-ante (en relación con planes de acción), así como una rendición de cuentas simultánea al realizarse sobre acciones que se encuentran en curso (Ackerman, 2008, pp. 16-17).
Ahora bien, debe reiterarse que para el correcto funcionamiento de la rendición de cuentas vertical es necesaria la posibilidad de que los servidores públicos sean sancionados, pues de otra manera se disminuyen los incentivos para que los representantes respondan a ese tipo de medidas, porque al no ser objeto de castigo pueden actuar de forma irresponsable.
Esto se explica por varias razones. Primero, las decisiones que toman los representantes vincula a los ciudadanos porque tienen el derecho a juzgar esas decisiones, y en caso de que consideren que no son idóneas, sancionarlos, pues como lo indica O'Donell (2009, p. 14), en las democracias representativas los representantes son considerados como responsables de sus acciones por aquellos que afirman representar. Segundo, mediante la rendición de cuentas social se pueden hacer señalamientos sobre decisiones incorrectas o manifestar propuestas, sin embargo, esta forma no cuenta con mecanismos institucionales que obliguen a los representantes a tomar en cuenta esas manifestaciones; por ello, los ciudadanos deben tener la posibilidad de sancionar a aquellos representantes que a su juicio tomen decisiones perjudiciales, no idóneas, innecesarias, etc. Tercero, la sanción cumple la función de crear incentivos para que los representantes tomen en cuenta las prioridades de la sociedad, por si deciden no escuchar lo que la sociedad manifieste.
La posibilidad de ser responsabilizados y, por ende, sancionados, debe entenderse de la manera más amplia posible, pues no se refiere a las sanciones penales o administrativas, sino a una sanción democrática por parte de los ciudadanos (García Morillo, 1998, pp. 87-88; Lozano Villegas, 2009, p. 231; Garza Santos, 2008, p. 158), pues estas incluyen las que se originen de las evaluaciones que hagan los ciudadanos de la información y justificaciones proporcionadas, lo cual puede producir reacciones de los mismos ciudadanos mediante las cuales expresen su aprobación o reprobación (Ayuso & Cascante, 2009, p. 34), y en última instancia deriven en las urnas cuando se juzga el desempeño de los representantes (López Ayllón & Arellano Gault, 2008, p.13).
Solo bajo estas bases pueden funcionar todos los mecanismos de rendición de cuentas, porque la posibilidad de obtener la información necesaria y justificaciones son fundamentales para el ejercicio de ese derecho, pues esto permite conocer el estado de las cosas, de forma que se pueda transformar el desempeño de las instituciones, pues se genera un diálogo y explicaciones constantes con los representantes. Asimismo, es necesario que existan consecuencias para eventuales transgresiones, porque sino las cuentas que se rinden no son realmente actos de rendición de cuentas (Fox, 2008, pp. 196-197). Como se advierte de ello, para que los mecanismos de rendición de cuentas realmente sean efectivos es necesario que los servidores públicos aporten información y justificaciones suficientes sobre su desempeño, así como la posibilidad de que sean sancionados, pues de lo contrario la rendición de cuentas corre el riesgo de no tener ninguna influencia en las decisiones de los representantes, ni posibilitaría que los ciudadanos exijan una buena representación3 .
Bajo estas premisas se advierten los elementos mínimos mediante los cuales se puede analizar si los mecanismos de rendición de cuentas verticales son efectivos para los representantes. Para que pueda afirmarse que los representantes políticos rinden cuentas y son políticamente responsables ante los ciudadanos, es necesario que hagan pública la suficiente información de sus actividades y el cumplimiento de sus funciones; se expresen justificaciones suficientes para los ciudadanos y en todo caso puedan ser sancionados.
No se puede olvidar que además de esos elementos, para que la rendición de cuentas sea efectiva requiere de la participación activa de la sociedad, de los medios de comunicación, de la existencia de una oposición política al gobierno que cumpla realmente con sus funciones y de la autonomía del poder judicial; todo con el fin de dar seguimiento a lo que se revele a través del derecho a la información y la transparencia, y que de ello se deriven consecuencias en caso de ser necesario (Ugalde, 2002, p. 42).
CONCLUSIONES
La calidad de la democracia exige que la participación de los ciudadanos no se reduzca a la votación en las elecciones de representantes populares, sino que el ejercicio de su ciudadanía debe extenderse a la vigilancia de su ejercicio.
Dicha vigilancia se sustenta en que el voto autoriza a los representantes a tomar decisiones que afectan a los electores, pero para que exista una representación de calidad es necesario que los gobernantes actúen cuando menos en beneficio de la mayoría de los ciudadanos.
Los mecanismos de rendición de cuentas tienden a permitir que los ciudadanos vigilen y hagan responsables a los representantes de las decisiones que tomen porque están obligados a someterse a controles para asegurar un manejo responsable de los asuntos públicos.
Los mecanismos de rendición de cuentas dirigidos a determinar la responsabilidad de los representantes por parte de los ciudadanos son los verticales. Con ellos existe la posibilidad de que los ciudadanos manifiesten su conformidad o inconformidad con la actuación de los representantes, lo que puede generar una mayor atención de los políticos hacia las necesidades de los gobernados. Aun cuando han sido criticados y actualmente en la doctrina existe una tendencia a destacar la importancia de la rendición de cuentas horizontal (cuyo fin es determinar si los representantes infringieron la ley), a mi parecer, está pendiente el desarrollo de mecanismos concretos y eficientes que permitan fortalecer la rendición de cuentas vertical para que los representantes, necesariamente, tomen en cuenta a los ciudadanos durante el desempeño del cargo.
Sostengo que una solución es complementar a la reelección, con la protección adecuada al derecho a la información y a la transparencia. De forma que los ciudadanos puedan exigir no solo información contenida en los archivos de las oficinas públicas, sino que puedan cuestionar directamente a sus representantes sobre aspectos de su actuación; por ejemplo, sobre los avances del cumplimiento de las promesas de campaña o las razones de votar la aprobación de una ley en determinado sentido. Esto permitiría un control continuo y, de cierta forma, inmediato respecto del momento en que los representantes tomen una decisión.
La reelección combinada con esta herramienta al menos permitiría conocer a los representantes que existen ciudadanos interesados y conscientes de la actuación de los representantes, de modo que necesariamente sería un elemento que debieran considerar si desean ser reelectos y cuya magnitud dependería del número de ciudadanos que exigieran explicaciones a los representantes.
A pesar de que los representantes ocupan su cargo debido a la confianza que les otorgan los ciudadanos en las elecciones, si no existe ningún vínculo entre ellos después del proceso electoral, se reducen las posibilidades de que los representantes actúen en beneficio de la sociedad y tomen en cuenta a los ciudadanos durante su gestión.
Entonces, el riesgo consiste en que la calidad de la democracia sea deficiente porque los representantes no contaran con incentivos para tener en cuenta la opinión de la ciudadanía, ya que existirá un amplio margen para que desempeñen el cargo de la manera que deseen sin poder ser responsabilizados de sus acciones.
Notas
1 Un ejemplo emblemático de la defensa de la libertad de los parlamentarios la encontramos en el Discurso a los electores de Bristol de 1774, en el que Edmundo Burke (1984, pp. 309-311) sostuvo la importancia de haber sido electo por los integrantes de su distrito y las opiniones de los electores, pero señalaba que antes de eso era importante entender que el gobierno y la legislación son cuestiones de razón y de juicio más que de inclinación. Así, consideraba que el mandato imperativo era contrario a todo orden, porque el Parlamento era una asamblea deliberante de toda la nación. En el Federalista (Hamilton, Madison & Jay, 2012, p. 39), escrito entre 1787 y 1788, se señaló que el gobierno (al hacer referencia al gobierno representativo) afinaba y ampliaba la opinión pública pasándola por un tamiz de un grupo escogido de ciudadanos elegidos por el resto, cuya prudencia puede discernir mejor el verdadero interés de su país.
2 Ese criterio fue sostenido en el auto de 3 de octubre de 2005 en el recurso 5/2005.
3 un cuando se ha criticado a la reelección como mecanismo para juzgar los actos pasados de los representantes, Maravall y Przeworski (1999, pp. 49-50) han evidenciado que el voto se ve influenciado, entre otras cuestiones, por las evaluaciones del pasado, lo que demuestra que un sector de los ciudadanos está consciente de la actuación de los representantes al momento de otorgarles su voto o apoyar a otro candidato. Esto de ninguna manera quiere decir que la reelección sea el único mecanismo para que otorgue incentivos que los representantes tomen en cuenta a los electores.
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