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ISSN electrónico 2145-9355 |
ARTÍCULO DE INVESTIGACIÓN
Presidencialismo y poder económico en la reforma constitucional Argentina de 1994
Presidentialism and economic power in the 1994 amendment of the Constitution of Argentina
Mauro Benente*
* Doctor en Derecho (Universidad de Buenos Aires). Becario posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales "A. L. Gioja." Profesor adjunto (int.) en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires y profesor titular ordinario de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional de José C. Paz.
Resumen
En su misión histórica del limitar al poder, el constitucionalismo reduce el poder al Estado. En este trabajo presentaré el proceso de concentración de poder que se desarrolló durante los primeros años del gobierno de Carlos Menem en Argentina: concentración de poder en el presidente y en las corporaciones económicas. Ante este contexto, los proyectos de reforma constitucional y los debates previos a la reforma de 1994 atendieron el poder del presidente pero olvidaron el poder del capital privado.
Palabras clave: constitucionalismo, presidencialismo, poder económico.
Abstract
In its historic mission of limiting the power, constitutionalism reduces power to the State. In this paper I will present the process of concentration of power that took place during the first years of the government of Carlos Menem in Argentina: concentration of power in the President, and in the economic corporations. Against this background, the constitutional reform projects and the discussions preceding of the 1994 reform, they were concerned about the President's power but they forgot the power of private capital.
Keywords: constitutionalism, presidentialism, economic power.
I. INTRODUCCIÓN
A dos décadas de la reforma constitucional que llevó a cabo Argentina en 1994 son varios los balances que podrían realizarse. De todos modos, aquí haré un análisis sobre el modo en que los proyectos de reforma que se presentaron en 1993 y los debates parlamentarios de la ley que declaró la necesidad de la reforma concibieron el diagrama de poder en Argentina. En particular estudiaré si a la par que reflexionaban sobre el incremento de poder en manos del presidente analizaban la concentración de poder económico.
En la primera parte del trabajo reseñaré cómo los constitucionalistas argentinos establecen como misión del constitucionalismo la limitación del poder pero reducen el poder al Estado. Luego analizaré si tal postura se reitera en los proyectos de reforma y en las discusiones parlamentarias que en 1993 se desarrollaron con motivo de la reforma constitucional en Argentina.
II. EL CONSTITUCIONALISMO Y LA LIMITACIÓN DEL PODER
Una de las funciones proclamadas del constitucionalismo es regular y limitar el poder. Aunque podría sospecharse que en el mismo gesto de la limitación se encuentra su legitimación, asumiré que esta es la misión histórica del constitucionalismo, aunque planteado más a modo de intuición que de hipótesis a ser corroborada, hay una circunscripción del poder en el Estado y una desatención respecto de los poderes no estatales.
Si tomamos los referentes del constitucionalismo argentino, leemos que Sabsay y Onaindia (1998) afirman que la Constitución aspira a "lograr la prevalencia del derecho por sobre el Estado" (1998, p. 9) y su objetivo es "limitar el accionar de los gobernantes" (p. 9).
Sabsay (2011) subraya que el derecho constitucional "apunta a la organización del poder en el Estado con especial empeño en el resguardo del espacio de libertad de la sociedad" (p. 1).
En el mismo orden de ideas Sagüés (1999) postula que el derecho constitucional "es el sector del mundo jurídico que se ocupa de la organización fundamental del Estado" (p. 33). Si bien la noción de "fundamental" es relativa al contexto histórico, centralmente alude a "la estructura de los poderes básicos de ese Estado" (p. 33).
Dalla Vía (2004) no expresa una única conceptualización del derecho constitucional, pero no duda en afirmar que "la regulación constitucional sería inútil si los poderes del Estado no estuvieran sometidos a ella" (p. 84).
Gelli (2011) argumenta que en las democracias liberales el concepto de Constitución está "ligado a la idea de control del poder" (p. XXI). Si bien la referencia al poder no está asociada al Estado, esta vinculación se vislumbra con la mención a los cargos electivos: "La Constitución, al tiempo de otorgar legitimidad a quienes acceden a los cargos gubernamentales... constituye, en sí misma, un control de los excesos e irrazonabilidades de que hacen gala quienes ejercen el poder" (p. XXI).
Sola (2010) no articula su conceptualización del constitucionalismo en referencia al Estado, pero se apoya en la mención al poder político y afirma que el derecho constitucional "explica, describe, comprende y critica la organización del poder político" (p. 11).
Finalmente Ekmekdjian (2000) sostiene que "el objetivo nuclear del derecho público es juridizar el poder, esto es, ponerle límites de modo tal que el poder no se sobredimensione, no se hipertrofie siguiendo su tendencia natural" (p. 4). El derecho constitucional tiene la misión de limitar al poder estatal, pero desentendiéndose de los poderes no estatales: quienes ejercen el poder oficial —los órganos del Estado— deben hacerlo de acuerdo con "los límites y prescripciones de la norma constitucional" (p. 5), pero quienes ejercen un poder no oficial "se valen de medios metajurídicos, generalmente presiones de diversa índole sobre quienes ejercen el poder oficial" (p. 5). Su estudio no corresponde al derecho constitucional sino a la sociología y a la ciencia política (p. 5).
Esta obsesión por reducir el poder al Estado contrasta notablemente con el esfuerzo de Michel Foucault para dar cuenta de las relaciones de poder por fuera del Estado. Las relaciones de poder, entendidas como conducción de conductas individuales y colectivas, operan en el Estado pero también en espacios distintos y distantes de este. (Foucault, 2001a, p. 1363; 2001b, p. 1180; 1975, pp. 31-32; 1997, pp. 25-30). Si el poder no se estructura solamente en el Estado, lo mismo debe predicarse respecto de su concentración, y en este plano creo que vale remarcar el grado de condensación del capital privado.
Antes de avanzar sobre el caso argentino, a modo de ejemplo bien gráfico es interesante tener presente que de acuerdo con un trabajo realizado por Tracey Keys y Thomas Malnight (2012), hacia el año 2010, de las cien economías del mundo, cuarenta y dos eran corporaciones, y de las ciento cincuenta economías, el porcentaje ascendía al cincuenta y nueve por ciento.
Esta focalización del constitucionalismo en el poder estatal y el simultáneo olvido de poderes no estatales no solamente es un pecado de los trabajos académicos anteriormente citados, sino que se advierte con claridad en los proyectos y debates parlamentarios que dieron lugar a la reforma constitucional argentina de 1994. Si la misión del constitucionalismo es la limitación del poder, resulta problemático reducir el poder al Estado y descuidar la tarea de limitar y regular poderes no estatales.
III. EL CONTEXTO DE LA REFORMA 1994. PODER POLÍTICO Y PODER ECONÓMICO
Promediando el primer mandato presidencial de Carlos Saúl Menem, con el objetivo de incluir la reelección presidencial en el texto constitucional, el 8 de julio de 1993 el Partido Justicialista (PJ) —por entonces partido de gobierno— presentó en la Cámara de Senadores un proyecto de ley tendiente a declarar la necesidad de la reforma de la Constitución. El proyecto debía contar con dos tercios de cada Cámara, y luego había que convocar a elecciones para conformar la Convención Constituyente. Con sensibles modificaciones al texto original, el 21 de octubre el Senado aprobó el proyecto, pero era difícil que el PJ lograra la aprobación en la Cámara de Diputados. Para evitar que el proyecto se estancara, el Poder Ejecutivo dictó dos decretos —2181/93 y 2258/93— mediante los cuales convocaba a una consulta popular no vinculante para que la ciudadanía se expresara sobre la necesidad de reformar la Constitución. Ante un posible apoyo popular a la reforma constitucional, la cúpula de la Unión Cívica Radical (UCR) —el principal partido de oposición— negoció con la cúpula del PJ: el 14 de noviembre de 1993 Menem y Raúl Alfonsín —expresidente de la nación y por entonces líder de la UCR— rubricaron el Pacto de Olivos y el 13 de diciembre firmaron un convenio complementario, que fue la base de un proyecto que se tradujo en la Ley 24.309, que declaró la necesidad de la reforma constitucional.
Luego de ser discutido el 21 y el 22 de diciembre, la Cámara de Diputados aprobó sin reformas lo acordado entre los líderes políticos, y de 248 legisladores presentes, 191 se pronunciaron afirmativamente. En el Senado el debate se desarrolló entre el 28 y el 29 de diciembre: por la afirmativa votaron 38 senadores y por la negativa 7. La ley incluyó el "núcleo de coincidencias básicas", dentro del cual se establecía el nuevo articulado en materia de presidencialismo, la elección directa de senadores, el nuevo régimen de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la creación del Consejo de la Magistratura, y el sistema de designación y remoción de jueces. El "núcleo," que resolvía los asuntos más sustanciales de la reforma, debía ser aceptado o rechazado en su totalidad en la Convención Constituyente y se encontraba garantizado por "cláusula cerrojo" que, considerada por ese entonces como inconstitucional por varios juristas (Cullen, 1994; Padilla, 1994; Natale, 1995, pp. 8-11), establecía que toda modificación que realizara la Convención sobre las "coincidencias" sería nula1 . Debido al "núcleo de coincidencias básicas" y la "cláusula cerrojo," el debate más intenso se desarrolló en el Congreso y no en la Convención Constituyente, y es por ello que me detendré en los debates parlamentarios. El Decreto 2700/93 promulgó la Ley el 29 de diciembre, y el Decreto 2754/93 del 30 de diciembre estableció para el 10 de abril de 1994 la elección de los 305 convencionales constituyentes2. La Convención sesionó en las ciudades de Santa Fe y Paraná entre el 25 de mayo y el 22 de agosto, y la nueva Constitución fue jurada el 24 de ese mes en el Palacio San José, sito en la ciudad de Concepción del Uruguay.
El motor que impulsó al PJ a avanzar sobre la reforma constitucional fue la inclusión de la reelección presidencial, pero paradójicamente uno de los objetivos proclamados por el PJ y la UCR fue la atenuación del hiperpresidencialismo. La necesidad de desconcentrar el poder del presidente no fue una novedad de la reforma de 1994 sino que ya en la escandalosa convención reformadora de 1957 —convocada por el Decreto 3838/57 y enmarcada dentro del golpe de estado iniciado en 1955— había considerado restablecer el equilibrio entre los poderes y limitar las facultades del Ejecutivo. (Vanossi, 2000, p. 428). No obstante, tras introducir el artículo 14bis, la Convención abandonó sus sesiones por falta de quórum. Décadas más tarde, en 1985, a través del Decreto 2446/85, el presidente Alfonsín creó el Consejo para la Consolidación de la Democracia que, coordinado por Carlos Nino, propuso la creación de un presidencialismo mixto, el acortamiento del período presidencial y su elección directa —recordemos que se realizaba vía colegio electoral—. (Consejo para la Consolidación de la Democracia, 1986, pp.49-57).3
Si bien las intenciones no fueron novedosas, se podría sostener que parte de las innovaciones de la reforma de 1994 se incluyeron con el objetivo de atenuar el hiperpresidencialismo: se estableció el Consejo de la Magistratura para limitar la discrecionalidad del presidente en la designación de los jueces inferiores a la Corte Suprema; se declaró la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, por lo que el Ejecutivo ya no podría nombrar al intendente de la jurisdicción; se creó el Jefe de Gabinete; se reguló la delegación legislativa y el dictado de decretos de necesidad y urgencia —DNU—. La delegación legislativa no estaba incluida en el texto constitucional, pero diferentes gobiernos la habían utilizado, y la Corte Suprema de Justicia de la Nación (1927, 1957, 1960, 1993) había admitido su constitucionalidad. El dictado de DNU tampoco estaba contemplado, pero hasta el gobierno de Menem su empleo había sido muy esporádico: entre 1860 y 1983 solo se habían dictado cerca de veinticinco, y durante el gobierno de Alfonsín se dictaron diez, pero como el Decreto 1906/85 implantó un nuevo plan económico —Plan Austral"— se encendieron alarmas sobre su constitucionalidad. Sin embargo, su uso se incrementó escandalosamente durante el gobierno de Menem, quien al momento de reformarse la Constitución ya había dictado más de trescientos (Ferreira Rubio y Gorreti, 1994, p. 849), y en el caso "Peralta" la Corte —cuya integración Menem había ampliado de cinco a nueve miembros— había declarado su constitucionalidad. (Corte Suprema de Justicia de la Nación, 1990).
Así como el gobierno de Menem se inscribía en un progresivo incremento de poder en la Presidencia, algo similar podría afirmarse respecto al avance del neoliberalismo, iniciado en la última dictadura militar y desarrollado con distintos niveles en buena parte de América Latina durante la década de 1990. En este marco neoliberal, uno de los procesos más agudos fue el relativo a las privatizaciones de empresas y servicios públicos, que Schvarzer (1998) separa en un período "vergonzante" (1976-1981) y otro "enérgico" (1989-1998). Si bien durante la dictadura militar se privatizaron empresas estatales, y durante el gobierno de Alfonsín el Congreso debatió sin éxito proyectos de ley para privatizar el 40 % de ENTel y Aerolíneas Argentinas, fue durante el gobierno de Menem —y al amparo de las leyes de "Reforma del Estado" (23.696) y de "Emergencia económica" (23.697)— que se consumó la privatización y extranjerización de la economía4. En este sentido, es importante recordar que al momento de discutirse en el Congreso el proyecto de reforma constitucional, en los cuatros años que llevaba la presidencia de Menem ya se habían consumado casi todas las privatizaciones que se realizaron en su gobierno5.
Varias empresas públicas fueron transferidas a consorcios empresarios que constituían una "triple alianza" entre: a) grupos económicos locales que además de lobby aportaron capacidad gerencial y administrativa; b) bancos extranjeros y/o locales que contribuyeron con títulos de la deuda pública argentina que fueron capitalizados; c) empresas transnacionales, que brindaron capacidad y experiencia tecnológica6. Además, el proceso de privatización fue caracterizado por ventas de empresas y concesiones subvaluadas, constantes renegociaciones de los contratos en favor de las concesionarias, incumplimiento de inversiones acordadas, reducción de impuestos y aumento de tarifas. (Ba-sualdo 2006, pp. 399-407). En este período, los sectores dominantes se constituyeron como una "comunidad de negocios" y es posible observar con nitidez cómo los grupos económicos participaron simultáneamente en varias de las empresas privatizadas o servicios concesiona-das. Solo a modo de ejemplo, el grupo Pérez Companc participaba de concesiones viales; generación, transporte y distribución de electricidad; distribución y transporte de gas; explotación de petróleo; telecomunicaciones; y transporte ferroviario; y el grupo Soldati intervenía en generación y transporte de electricidad; transporte y distribución de gas; explotación de petróleo; transporte ferroviario; y prestación de servicios de agua y cloacas. (Aspiazu, 2002, p. 18).
Este proceso de concentración económica, que no se desplegó únicamente en la esfera de los servicios y empresas privatizadas, comenzó a desarrollarse los primeros años del gobierno de Menem y se consolidó durante su segundo mandato. Es así que si en 1993 las doscientas empresas más grandes producían el 16,4% del total de Argentina, en 1999 superaban levemente el 20 %. (Schorr, 2013, p. 50). Pero además de elevarse la concentración económica, con el transcurso del gobierno de Menem avanzó la extranjerización de la economía, puesto que si en 1993 de esas doscientas cincuenta eran extranjeras, en 1999 eran casi cien. (Schorr, 2013, p. 50).
De acuerdo con Basualdo (2011), a mediados de la década de 1990 "los grupos económicos alcanzan el momento culminante de su poder" (p. 129), ya que al ejercicio de la hegemonía le sumaron su predominio estructural en la economía real, y mantuvieron el núcleo de valorización financiera girando divisas al exterior.
Si bien este modelo neoliberal mostró su peor cara en 2001 y 2002, cuando el desempleo era cercano el 25 % y la pobreza superaba el 50 %, al momento de discutirse el proyecto de reforma constitucional, la tasa de desocupación se había incrementado ininterrumpidamente entre octubre de 1991 y mayo de 1993, y si bien para octubre de 1993 había descendido levemente, se mantenía en los dos dígitos, siendo que hasta el gobierno de Menem nunca había superado el dígito. (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2005, pp. 15-16).
Teniendo presente este contexto de concentración de poder en manos del presidente, pero también en manos del capital privado, me interesa analizar los proyectos presentados en 1993 tendientes a declarar la necesidad de la reforma constitucional, y los debates parlamentarios que culminaron con la aprobación de la Ley 24.309. En particular me interesará subrayar que así como estuvo muy presente la necesidad de atenuar el poder del presidente, estuvo muy ausente la necesidad de limitar un poder no estatal: el del capital privado.
Si el constitucionalismo tiene como misión la regulación y limitación del poder, el nudo problemático se vincula con la siguiente pregunta: ¿por qué en un proceso de concentración de poder político y poder económico, el constitucionalismo presta atención solamente al primer fenómeno?
En este trabajo no podré explorar qué dimensiones de reflexión se abren si el constitucionalismo se compromete con la terea de regular y limitar el poder económico concentrado, pero sí me interesa subrayar que en las discusiones parlamentarias previas a la reforma constitucional ni siquiera aparece la problemática del poder económico.
IV. LOS PROYECTOS DE REFORMA DE 1993
En 1993 se presentaron dieciséis proyectos para declarar la necesidad de la reforma constitucional, y uno de ellos se transformó en la Ley 24.309. De los quince restantes, dos no propusieron reformas respecto de la organización política, ni tampoco para desarticular las lógicas de la economía neoliberal: el proyecto de Humada (PJ) no recomienda qué aspectos deberían transformarse (Expediente 0312-S-93), y el de Yoma (PJ) propone reformar el artículo 30 incluyendo el sistema de enmiendas (Expediente 3149-D-93).
Nueve proyectos incluyen reformas para atenuar el hiperpresidencia-lismo pero no incluyen limitaciones a la concentración de poder económico. Una parte de estos proyectos incluye limitaciones a las atribuciones del presidente, y también articula diferentes organismos de control de la Administración Pública, cuya cabeza es el Poder Ejecutivo. En esta línea, (1) el proyecto presentado por los senadores Juárez (PJ), Molina, Costanzo, Rubeo, Ludueña, Vaca, Mac Karthy, Sánchez, Menem, Martínez, Samudio, San Millan, Branda, Massat, Martínez Almudevar, Verna, Alasino, Bordón, Britos, Cafiero, Humada, Rivas y Snopek proponía regular el dictado de DNU, evitar el veto indirecto por la omisión de reglamentación de leyes, limitar las atribuciones del Poder Ejecutivo en la declaración del estado de sitio y en la intervención federal, la creación del Consejo de la Magistratura como un órgano consultivo, y el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas (Expediente 0531-S-93). (2) El proyecto de los diputados Cafiero (Movimiento Peronista), Brunati, Álvarez, Viqueira y Rodríguez prohibía el dictado de DNU, creaba un ministro coordinador para desconcentrar las funciones del presidente, creaba instituciones de control y establecía la necesidad de ratificación parlamentaria de la intervención federal dictada por el Poder Ejecutivo (Expediente 4084-D-1993). (3) El proyecto del diputado Balter (Partido Demócrata) limitaba el dictado de DNU y la delegación legislativa, y también proponía la creación del Consejo de la Magistratura (Expediente 4272-D-1993). (4) Más tímidamente, el proyecto de Montiel (UCR), López, Mercader, Jaunarena, Bonomi y D'Ambrosio proponía restringir las facultades del presidente en la intervención federal y el estado de sitio, precisar las facultades de veto y restringir las facultades legislativas (Expediente 4564-D-1993).
En otros proyectos, la clave de la limitación del poder presidencial se situó en la elección directa de las autoridades de la Capital Federal y en la creación de instituciones de control. (5) El presentado por el diputado Albamonte (UCeDe) establecía la elección directa de las autoridades de la Capital Federal, y contemplaba la creación de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas y la Contraloría General de la República (Expediente 2300-D-1993). (6) El proyecto de los diputados Arguello (PJ), Varela Cid, Toma, Sueiro y Monteverde incluía la transformación de la Capital Federal en una Ciudad Autónoma, recortando así las atribuciones del presidente en la capital (Expediente 3224-D-1993). (7) La propuesta del diputado Varela (PJ), con menos precisiones, mencionaba la necesidad de delimitar las atribuciones del Poder Ejecutivo y crear la Contraloría General de la Nación (Expediente 3072-D-1993). (8) El proyecto del diputado Marcolli (PJ) marcaba la necesidad de crear la figura del Defensor del Pueblo para controlar la prestación de servicios públicos, y la administración pública centralizada y descentralizada (Expediente 3423-D-1993). Finalmente, (9) el del diputado Gargiulo (Partido Demócrata Cristiano), sin mayores precisiones, insistía en la necesidad de crear órganos de control de los poderes estales (Expediente 4064-D-1993).
En contraste con los nueve proyectos que insistían con la limitación del hiperpresidencialismo, cuatro agregaron la necesidad de reformar ciertos aspectos del funcionamiento económico. (1) El presentado por el senador Alasino (PJ) incluía la creación de un ministro coordinador, instituciones de control como el Defensor del Pueblo y la Contraloría General, pero también incluía reflexiones en materia económica. Se reconocía un proceso de concentración económica, pero en lugar de establecer propuestas de desconcentración, se estipulaba que la concentración era necesaria, aunque debían evitarse las prácticas abusivas7(2). El proyecto de los diputados Rico (MODIN), Fernández Gill, Gallo, Ayetz, Polo y Morello proponía la creación de instituciones de control del Poder Ejecutivo, pero también marcaba la necesidad de que el Congreso estableciera los marcos regulatorios de los servicios públicos prestados por capitales privados8.
Si los dos primeros proyectos incluyen tibias reformas, o más bien pequeñas referencias a la concentración económica, los dos restantes presentan propuestas más radicales en materia económica, y también en materia política. (3) El de los diputados Estévez Boero (Alianza Honestidad, Trabajo y Eficiencia), Molinas, Bravo, Polino y Llopis propone avanzar hacia un sistema semipresidencialista, con un primer ministro designado por el presidente con acuerdo de la Cámara de Diputados y removible mediante el voto de censura. Pero también planteaba declarar la función social de la propiedad, reconocía la economía cooperativa y solidaria, y asumía que la participación ciudadana en la gestión económica era la única herramienta para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de la población. Incluso, además de avanzar en un Estado social de derecho, formulaba "la participación de las organizaciones representativas de los trabajadores y de las actividades económicas, en la elaboración, ejecución y control de las principales medidas económicas" (Expediente 4175-D-1993).
Más radical, y hasta revolucionario, era (4) el proyecto del diputado Zamora (Movimiento Socialista de los Trabajadores), que proponía la abolición del Poder Ejecutivo y del Senado, y la conformación de una Cámara única que legisle y gobierne, con diputados con mandato de dos años, revocables, y con sueldos similares al de un trabajador calificado. En la reconfiguración del ordenamiento económico, si bien no se enunciaban artículos concretos, se proponía realizar "las expropiaciones necesarias para recuperar los recursos económicos fundamentales como el petróleo, hoy en manos del imperialismo y la oligarquía" (Expediente 4087-D-1993). Además marcaba la necesidad de avanzar en una "reforma agraria para reestructurar la explotación agrícola ganadera, terminar con el latifundio y recolonizar el campo entregando parcelas en propiedad a quienes las trabajen" (Expediente 4087-D-1993). También proponía suspender el pago de la deuda externa, romper las relaciones con el Fondo Monetario Internacional, "demás organismos financieros imperialistas" (Expediente 4087-D-1993), y dejar de lado los acuerdos económicos, políticos y militares "que nos someten a los Estados Unidos, Gran Bretaña y la ONU" (Expediente 4087-D-1993). Planteaba la anulación de las privatizaciones no solamente sin resarcir a las empresas sino que insistía en "las indemnizaciones que las empresas deben pagar al país por los perjuicios que hubieren causado" (Expediente 4087-D-1993).
Si de los dieciséis proyectos presentados en 1993 quitamos los de Humada y Yoma, obtenemos que los catorce restantes —incluyendo el que se transformó en ley— incluyeron reformas para atenuar el hiperpresi-dencialismo, pero solamente cuatro mostraron la necesidad de limitar la concentración económica, y dos de ellos se limitaron a incluir tibias referencias a los abusos de la concentración de poder del capital privado. De un modo u otro, los catorce proyectos remarcaron la necesidad de atenuar la concentración de poder, y diez de ellos redujeron el poder al Estado, y el poder del Estado al poder del presidente. Un panorama igualmente desalentador se encuentra en los debates parlamentarios que dieron lugar a la Ley 24.309.
V. EL DEBATE DE LA LEY 24.309 EN LA CÁMARA DE DIPUTADOS
Antes de avanzar sobre las variables que más me preocupan es importante destacar que una buena parte de las intervenciones de los diputados y diputadas estuvo dedicada a impugnar la legitimidad del "Pacto de Olivos," ya que se lo calificaba como un arreglo a oscuras y a espaldas de la sociedad, opuesto a las prácticas democráticas deseables para un acuerdo de tanta envergadura como una reforma constitucional. De modo contrario, desde sectores de la UCR y el PJ se reivindicaba el proceso que había llevado a que los dos partidos con mayor represen-tatividad parlamentaria consensuaran la reforma. Otras exposiciones criticaron el "núcleo de coincidencias básicas" y la "cláusula cerrojo", puesto que no resultaba concebible limitar las potestades de la Convención Constituyente. Finalmente, en lo que hace al contenido de la reforma, un punto que ha sido tematizado en varias intervenciones pero que aquí no desarrollaré, se vincula con la escasa profundización del federalismo.
Como paso previo a la discusión en la Cámara, el proyecto fue dictaminado por la Comisión de Asuntos Constitucionales. De los dictámenes redactados, en el de mayoría solo incluye un pequeño informe de ocho párrafos sin mayores precisiones, mientras que en las seis observaciones al dictamen mayoritario se afirma que el objetivo de atenuar la concentración de poder en el presidente no se alcanza (Natale, 1993; Polino, 1993; Molinas, 1993; Fernández Meijide, 1993a; Bravo, 1993; Guzmán, 1993a).
Si bien el PJ era el principal interesado en la reforma y contaba con 124 diputados, sus legisladores tuvieron escasa participación en el debate y solamente dos de ellos argumentaron que la reforma traería una atenuación del presidencialismo (Rodríguez Sañudo; 1993, p. 4112, 4115; Bermúdez, 1993, p. 4455). La UCR contaba con 83 diputados y sus integrantes participaron más activamente del debate, aunque sobre la atenuación del presidencialismo se vislumbraron discrepancias: tres legisladores entendieron que el proyecto lograba limitar el poder del presidente (Hernández, 1993, p. 4119; Berhongaray, 1993, p. 4224; Gau-na, 1993, p. 4258), mientras que cinco entendieron que el objetivo no se cumplía (Storani, 1993, p. 4263; Fragoso, 1993, p. 4393; Jaunarena, 1993, p. 4403; Usandizaga, 1993, p. 4481; D'Ambrosio, 1993, p. 4414).
Por su parte, posiblemente por no haber sido partícipes del Pacto de Olivos, buena parte de las críticas al proyecto y a su incapacidad para atenuar el poder del presidente fueron desarrollada por partidos provinciales y nacionales con pocos escaños. Este fue el caso de las intervenciones de Adaime (1993, pp. 4157-4158), del Partido Autonomista de Corrientes; Balter (1993, p. 4170), del Partido Demócrata de Mendoza; Guzmán (1993b, p. 4203), del Movimiento Popular Jujeño; Gallo (1993, p. 4219), del Movimiento para la Dignidad y la Independencia; Solanas (1993, p. 4251), del Frente Grande; Ibarreche (1993, p. 4216) y Topa (1993, pp. 4246, 4251), de Fuerza Republicana. El único legislador de partidos pequeños que indicó que el proyecto atenuaba el presidencialismo fue Maqueda (1999, p. 4266), de la Unión de Fuerzas Sociales —que tenía vinculación con el PJ—. Finalmente es interesante destacar que para dos legisladores, Ibarbia (1993, p. 4242), de la Unión del Centro Democrático, y Sánchez Galdeano (1993, p. 4488), del Movimiento Popular Fueguino, el proyecto atenuaba el poder del presidente, aunque estaban en desacuerdo con ello.
Si las observaciones al dictamen de mayoría sostenían que el proyecto no alcanzaba a desarticular la concentración de poder en el presidente, solamente una de ellas, la de A. Bravo, agregaba que había que aspirar era a una reforma que regulara la "potestad del Estado para controlar y regular la Economía, garantizando así una sociedad solidaria; y la función social de la propiedad" (p. 1408). Sin embargo, al igual que sucedió en buena parte de las intervenciones del debate, las referencias al poder económico no avanzaron más allá de estas superficiales menciones.
Ciertas intervenciones destacaron la preocupante situación económica, los alarmantes índices de pobreza y desempleo, pero al momento de criticar el proyecto no argumentaron sobre la inutilidad de la nueva Constitución para resolver la situación, ni mencionaron la necesidad de limitar el poder del capital privado, sino que reiteraron la inutilidad del proyecto para atenuar el poder del presidente (Montiel, 1999, pp. 4174-4175, 4177, 4179; Estévez Boero, 1993, pp. 4130, 4138-4142). También se advirtió que incluyendo la reelección presidencial se garantizaba la continuidad del principal responsable de las penurias sociales y económicas (Golpe, 1993, p. 4468).
Otras exposiciones subrayaron las preocupantes condiciones económicas que atravesaba el país, pero en lugar de marcar las reformas constitucionales que deberían desarrollarse para resolverlas, sostuvieron que el dramático contexto tornaba inapropiado efectuar una reforma constitucional (Achem, 1993, p. 4182-4184; Carca, 1993, p. 4421; Muñoz, 1993, p. 4401). En algún caso también se remarcaron estas condiciones, pero sin propuestas para revertirlas (Di Tulio, 1993, p. 4403). Es notable cómo estos legisladores y legisladoras, que subrayaron con especial énfasis las condiciones de pobreza y desocupación, no lograron advertir que la Constitución podría ser una herramienta para avanzar en la resolución de esta dramática situación.
Pocos diputados y diputadas enunciaron superficialmente la necesidad de contener al poder económico, pero no delinearon propuestas para avanzar en este objetivo (Moreau, 1993, p. 4270; Piccinini, 1993, p. 4412; Hardy, 1993, p. 4313). Por su lado, otro pequeño número, en atención a este contexto socioeconómico, criticó que el proyecto no avanzara en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales —DESC—. (Álva-rez, 1993, p. 4138; Fernández Meijide, 1993b, p. 4241).
A contrapelo de estas miradas que mostraban el drama de las políticas neoliberales pero no articulaban propuestas concretas, legisladores y legisladoras de orientaciones liberales y conservadoras sostuvieron que para mantener el supuesto buen funcionamiento de la economía había que evitar modificar la Constitución, ya que era garantía de seguridad jurídica (Leconte, 1993, p. 4152) y de estabilidad (Perrini, 1993, pp. 4423-4424).
Es llamativo que el único diputado que formuló propuestas concretas para limitar el poder del capital privado fue Aldo Rico del MODIN. El polémico diputado, quien en 1987 había encabezado sublevaciones militares, no solamente enfatizó que el proyecto no atenuaba el hiperpre-sidencialismo sino que aludió a la necesidad de establecer la función social de la propiedad e indicó que el "capital debe estar al servicio de la economía nacional" (Rico, 1993a, p. 4128). En su inserción incluyó una propuesta de reforma que además de incluir numerosos DESC tenía un capítulo dedicado a "La función social de la propiedad, el capital y la actividad económica", en el cual se disponía que la propiedad debía estar sometida a los fines del bien común que dispusiera la ley, que los capitales debían estar al servicio de la economía nacional y el desarrollo, y reservaba la propiedad estatal de algunos recursos naturales (Rico, 1993b, pp. 4325-4328).
VI. EL DEBATE DE LA LEY 24.309 EN LA CÁMARA DE SENADORES
En los dictámenes de la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado —firmados el 27 de diciembre— y en el debate en el recinto —desarrollado el día 28—, un punto altamente discutido fue si se estaba frente a un proyecto en el cual el Senado era cámara de origen o revisora. De todos modos, también se discutió la atenuación del hiperpresidencia-lismo y se hicieron algunas referencias a la situación económica.
En el dictamen de mayoría no se mencionan las reformas al sistema presidencialista, pero en dos disidencias se remarca que el proyecto no atenuaba la concentración de poder en el presidente (Villarroel, 1993a, p. 5287; Cendoya y Storani, 1993, p. 5290). Ya en el marco del debate, el miembro informante del dictamen de mayoría, el senador Juárez (1993, p. 5296), del PJ, no tuvo dudas en afirmar que la inclusión del Jefe de Gabinete morigeraría las facultades del Poder Ejecutivo. Con diferentes argumentos, el jefe del bloque de la UCR también sostuvo que el proyecto alcanzaba la finalidad de limitar el hiperpresidencia-lismo (Genoud, 1993, p. 5382-5384), posición que fue acompañada por otro de los legisladores del partido (Solari Yrigoyen, 1993, p. 5365). Si en estas tres intervenciones se entendió que el proyecto limitaba la concentración de poder del presidente, en otras tres se indicó lo contrario (Aguirre Lanari, 1993, pp. 5313, 5320-5321; Oyarzún, 1993, pp. 53545355; Villarroel 1993b, pp. 5306-5309).
En las disidencias al dictamen de mayoría no hay menciones a la situación económica, ni mucho menos a la necesidad de limitar el poder del capital privado, pero en el debate sí se mencionó el contexto económico. Con similitudes con lo sucedido en la Cámara de Diputados, varios senadores expresaron que debido a las situaciones de pobreza y desempleo, la actividad política debía enfocarse en esos asuntos y no en una reforma constitucional (Avelín, 1993, p. 5335; Bordón, 1993, pp. 5367-5369; Romero Feris, 1993, pp. 5322, 5324). Uno de los senadores que argumentó en esta línea, Romero Feris (1993, p. 5326), además indicó que el proyecto no limitaba el poder del presidente. La grave situación económica era un motivo para desplazar la discusión sobre la reforma para otro momento, pero no era una razón para modificar la Constitución con vistas a eliminar la concentración económica, la pobreza y el desempleo.
Quienes más se acercaron a vincular la situación económica con el constitucionalismo fueron los senadores Bravo y De La Rúa, pero sus superficiales intervenciones muestran las dificultades con las que se reflexiona en la materia. Ambos marcaron que el proyecto no atenuaba el poder del presidente (L. Bravo, 1993, p. 5330; De la Rúa, 1993, p. 5349), y mientras L. Bravo, del Partido Bloquista de San Juan, se preguntaba por la real vigencia del artículo 14bis, en particular por la prestación del derecho a la vivienda digna (1993, p. 5331), De la Rúa (1993) de la UCR, postuló que la reforma no resolvería "el problema de la desocupación, ni el de los bajos salarios, ni se mejorará la educación o la salud, ni estarán mejor los jubilados" (p. 5348).
NOTAS FINALES
A modo de breve resumen de lo anterior puede sostenerse que de los 16 proyectos de reforma constitucional presentados en 1993, 2 no hacen mención a la necesidad de limitar el poder, y los 14 restantes incluyen morigeraciones al poder del presidente, pero solamente 4 —2 de ellos de modo muy superficial— agregan limitaciones al poder del capital privado.
De los debates parlamentarios que dieron luz a la ley que declaró la necesidad de la reforma constitucional podemos desagregar la siguiente información: en la Cámara de Diputados, las seis observaciones al dictamen de mayoría de la Comisión de Asuntos Constitucionales plantearon que el proyecto no atenuaba el poder del presidente, y solamente uno de ellos agregó la necesidad de limitar el poder del capital económico. En el marco del debate, 19 intervenciones giraron exclusivamente entorno al presidente, y en 11 de ellas se argumentó que el proyecto no atenuaba su poder. Sobre la situación económica se pronunciaron 15 legisladores, pero 3 insistieron en que el proyecto no limitaba el presidencialismo; 3 argumentaron que no era momento para llevar a cabo la reforma; 1 se limitó a describir la penuria económica; 2 marcaron la necesidad de enfatizar los DESC; 3 enunciaron tibiamente la importancia de limitar el accionar privado, y 2 advirtieron que para mantener el neoliberalismo había que detener la reforma. El único diputado que desarrolló en profundidad la limitación del capital económico fue Aldo Rico —quien también marcó que el proyecto no limitaba el presidencialismo—.
Por su lado, en la Cámara de Senadores, las 2 disidencias al dictamen de mayoría afirman que el proyecto no limita el poder del presidente, y nada dicen sobre el poder económico. En el debate, 3 intervenciones marcaron que el proyecto ponía frenos al hiperpresidencialismo y otras 3 sostuvieron lo contrario. Finalmente, 3 mencionaron que el contexto económico hacía inapropiado llevar a cabo una reforma, y solamente 2, además de enunciar que el proyecto no atenuaba el hiper-presidencialismo, marcaron tibias necesidades de regular el poder del capital privado.
Con esta breve síntesis queda manifiesta la incapacidad que tuvo el constitucionalismo argentino para efectuar su supuesta tarea de limitar el poder: en un contexto de concentración de poder en el presidente y en el capital privado, la discusión giró entorno al presidencialismo y casi no hay rastros de cómo la Constitución puede —y quizás debe— limitar la concentración del capital. No resulta llamativo que el proyecto más ambicioso para limitar el poder del capital haya sido el de Luis Zamora —un legislador trotskista—, y la intervención más profunda en el debate parlamentario haya sido la de Aldo Rico —un exmilitar golpista—. Esta mención no implica hablar bien del trotskismo ni mucho menos del golpismo, sino que muestra que desde las filas del constitucionalismo liberal no se ha propuesto ninguna idea para limitar el poder del capital y continúan reduciendo el poder al Estado, y este al presidente.
Finalmente, esta incapacidad del liberalismo constitucional argentino contrasta notablemente con ciertas novedades del constitucionalismo andino. En el caso de la Constitución ecuatoriana de 2008, pero fundamentalmente en la Nueva Política del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009, aunque con ciertas dificultades, el constitucionalismo avanzó en la regulación del capital y el poder económico. Ambos textos constitucionales prohíben el monopolio y los oligopolios privados, y establecen una fuerte presencia estatal en la explotación y administración de los recursos estratégicos De modo más audaz, el texto boliviano dispone que la propiedad debe tener una función social y no debe ser contraria el interés colectivo y rechaza el latifundio. Asimismo, el Estado debe promover las formas cooperativas sin fines de lucro, priori-zar la inversión boliviana frente a la extranjera, quedando esta última sometida a la jurisdicción, las leyes y autoridades bolivianas, prórroga de jurisdicción. Además, la prórroga de jurisdicción está expresamente prohibida para el caso que empresas extranjeras participen en la explotación y comercialización de hidrocarburos, siendo que también deben reinvertir sus utilidades. Finalmente, el Estado debe proteger a las organizaciones económicas campesinas y las asociaciones de pequeños productores urbanos; por ello, en las compras que realice el Estado deben gozar de preferencias.
Más allá que también sea una legitimación, la limitación y regulación del poder que desarrolla el constitucionalismo parece una misión nada despreciable. Sin embargo, el constitucionalismo argentino —tanto en su faz más académica cuanto en sus discusiones políticas— parece obstinado en reducir la concentración de poder en el Estado, olvidando y desatendiendo la condensación de poder del capital privado.
Agradecimiento: Agradezco los comentarios y las observaciones de los/as evaluadores/as anónimos/as de la revista.
Notas
1 La ley también habilitaba a la Convención para reformar aspectos relativos a la autonomía municipal, los mecanismos de democracia semidirecta, el Defensor del Pueblo y el Ministerio Público, el sistema electoral y los partidos políticos, la jerarquía constitucional de los tratados internacionales sobre derechos humanos, la acción de amparo y el habeas corpus, el respeto de las comunidades indígenas y la creación de un Consejo Económico Social consultivo. Con excepción del último asunto, todos fueron incluidos en la reforma.
2 En las elecciones el PJ obtuvo el 37,9 % de los votos, y se quedó con 134 cargos; la UCR alcanzó el 19,7 % de los votos y 74 cargos; el Frente Grande obtuvo el 13,2 % de los votos y 31 cargos; el Movimiento por la Dignidad y la Independencia (MODIN) —partido nacionalista de derecha liderado por el exmilitar y excarapintada Aldo Rico— llegó al 9,3 % y sumó 21 cargos. Los restantes se repartieron en partidos nacionales más pequeños y en partidos distritales.
3 Por aquel entonces Nino (1987) entendía que el presidencialismo nucleaba en una sola persona toda la administración y dirección política del Estado, y ello no solo impedía el consenso con la oposición, sino que esta se interesaba únicamente en desestabilizar al presidente, y cuando este caía se desarticulaba todo el sistema institucional.
4 La ley de "Emergencia económica", sancionada el 1° de septiembre de 1989, recortó numerosos subsidios estatales, suspendió los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, y varios incentivos a la producción nacional. La ley de "Reforma del Estado", sancionada el 17 de agosto de 1989, estableció las bases del proceso privatizador. Estos instrumentos jurídicos "constituyen el punto de partida para el intento de establecer un nuevo modelo estatal". (Bosoer y Leirás, 2001, p. 70).
5 Ya se había privatizado: la Administración General de Puertos (Ley 23696, Decreto 2074/90, Ley 24093), Aerolíneas Argentinas (Decreto 1591/89), Agua y Energía Eléctrica (Ley 24065), Argentina Televisora Color (Ley 23696), Astillero Ministro Manuel Domecq García (Decreto 1398/90, Ley 24045), Astilleros y Fábricas del Estado - AFNE (Decreto 1398/90, Ley 24045), Banco Nacional de Desarrollo (Decreto 2514/91, Ley 24155), Caja Nacional de Ahorro y Seguro (Decreto 2514/91, Ley 24155), Canal 11 - LS 84 TV (Decreto830/89), Canal 13 - LS TV (Decreto 830/89), Carboquími-ca Argentina S.A. Mixta (Ley 23696, Decreto 1383/90), Empresa Desarrollos Especiales - EDESA (Decreto 1398/90, Ley 24045), Empresa Líneas Marítimas Argentinas - ELMA (Ley 23696, Decreto 2074/90, Decreto 2062/91), Empresa Nacional de Correos y Telégrafos - ENCOTEL (Ley 23696, Decreto 2074/90), Empresa Nacional de Telecomunicaciones - ENTEL (Ley 23696, Decreto 731/89), Establecimientos Altos Hornos Zapla (Ley 23809, Decreto 1213/90), Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico (Decreto 1398/90, Ley 24045), Fábrica Militar de Tolueno Sintético (Decreto 1398/90, Ley 24045), Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos - ECA (Decreto 1398/90, Ley 24045), Fábrica Militar San Martín (Decreto 1398/90, Ley 24045), Fábrica Militar Pilar (Ley 24045), Fábrica Militar San Francisco (Decreto 1398/90), Ferrocarriles Argentinos S.A. (Decreto 666/89), Ferrocarriles Metropolitanos S.A. (Decreto 502/91), Gas del Estado S.E.(Decreto Ley 23696, Decreto 2074/90, Ley 24076), Hidroeléctrica Norpatagónica - HIDRONOR (Ley 23696, Decreto 1398/92, Ley 24065, Decreto 287/93), Hierro Patagónico de Sierra Grande S.A. - HIPASAM (Decreto 1398/90, Ley 24045), Hipódromo Argentino S.A. (Decreto 292/92, Decreto 782/93), Induclor S.A. Mixta (Ley 23696), Instituto Nacional de Reaseguros S.E. - INDER (Decreto 1615/91), Junta Nacional de Granos (Ley 23696, Decreto 2074/90), LR3 Radio Belgrano (Ley 23696, Decreto 875/90), Obras Sanitarias de la Nación - OSN (Ley 23696, Decreto 2074/90), Petroquímica General Mosconi (Ley 24045, Res. 1283/92), Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires - SEGBA (Ley 23696, Decreto 2074/90, Ley 24065), Sociedad Mixta Siderurgia Argentina - SOMISA (Decreto 1398/90, Ley 24045), Tanque Argentino Mediano S.E. - TAMSE (Decreto 1398/90, Ley 24045), Tecnología Aeroespacial S.A. -TEA (Decreto 1398/90, Ley 24045), Yacimientos Carboníferos Fiscales - YCF (Ley 23696, Decreto 2074/90), Yacimientos Petrolíferos Fiscales - YPF (Ley 24145, Decreto 546/93).
6 Para citar solamente un ejemplo, en uno de los consorcios en que se subdividió ENTel -la empresa estatal de telefonía- participaba un operador internacional como Telefónica de España, bancos extranjeros como el Citibank, el Manufacturers Hanover, el Bank of New York, el Banco Central de España y el Banco Hispanoamericano, y tres de los grupos económicos más importantes del país, como Soldati, Pérez Companc y Techint. En la otra subdivisión de ENTel participaban las operadoras internacionales Stet Societá Finanziaria y France Cable et Rario, el banco J. P. Morgan y el grupo Pérez Companc. (Azpiazu, 2002, p. 15).
7 Así se lee que una de las características del capitalismo "es la coalición de empresas que buscan nuevas formas de utilización de capitales, para lograr mayores niveles de producción, ganar mercados y colocar sus productos en el mundo. Esta concentración de capitales, necesaria para el aceleramiento del desarrollo económico de nuestra Nación, torna necesaria la disciplina legal de esas concentraciones o de reprimir su abuso". (Expediente 106-S-1993).
8 De este modo, el Estado debería sancionar "los correspondientes marcos regulatorios de los servicios públicos en manos de capitales privados. Esta norma incorporada a la Constitución Nacional pondrá fin a los excesos cometidos por muchas empresas monopólicas que se hicieron cargo de los servicios esenciales en nuestro país". (Expediente 4177-D-1993).
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