ISSN Impreso 0121-3261 ISSN Electrónico 2011-7574 vol. 25 n.° 1, enero-junio de 2017 Fecha de recepción: 30 junio de 2016 Fecha de aceptación: 7 marzo de 2017 DOI: http://dx.doi.org/10.14482/indes.25.1.10234

ARTÍCULO DE REFLEXIÓN / REFLECTION REPORT

Virginia Inés Corbella
Universidad Nacional del Sur (UNS)

Docente e investigadora del Departamento de Economía, Universidad Nacional del Sur (uns). Magíster en Economía y Profesora en Economía. corbella.virginia@uns.edu.ar

Yhelin Cristina Calle Espinosa
Universidad Nacional del Sur (UNS)

Becaria de Conicet, alumna de posgrado del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur (uns-conicet). ccalle@iiess-conicet.gob.ar

Resumen

Este trabajo presenta el estudio de dos casos de transferencias condicionadas contra las trampas de pobreza en América Latina, diferenciados por el criterio de asignación. Así el programa argentino de Asignación Universal por Hijo es un ejemplo de transferencias condicionadas universales^*, mientras el programa colombiano Más Familias en Acción ilustra las transferencias condicionadas selectivas. Para este fin se va entender pobreza como un estado de carencia de recursos (Arriagada, 2005), cuya predisposición puede ser transmitida de una generación a otra por medio de las condiciones de capital humano (Ceroni, 2001). En este trabajo se propone una clasificación de los programas contra la pobreza, sobre los criterios de asignación y condicionalidad, aplicando el método comparativo de análisis. Así, este artículo pretende aportar al debate de diseño de políticas adecuadas en la región y al conocimiento de la realidad de estos dos casos.

Palabras clave: Programa de Transferencias Condicionadas, Argentina, Colombia,Políticas Públicas

Abstract

This paper presents the study of two cases of conditional transfer against poverty traps in Latin America, differentiated by the allocation criteria. As the Argentine program Asignación Universal por Hijos is an example of universal conditional transfers, the Colombian program Más Familias en Acción illustrates the selective conditional transfers. For this purpose, it is defined poverty as a state of lack of resources whose predisposition can be transmitted from one generation to another through education and health conditions. In this paper it is proposed a classification of programs against poverty, on the criteria of the allocation and conditionality applying a comparative analysis method. So this paper aims to contribute new perspectives to the debate for appropriate policies in the region and give enlightenment to these two cases.

Keywords: Conditional Tranfer Programs, Argentina, Colombia, Public Policy.

Introducción

Latinoamérica en las últimas dos décadas se ha caracterizado por presentar dinámicas de crecimiento considerables, pero persistentes tasas de pobreza. A pesar de que estas características son compartidas por otras regiones como sur de Asía, el este y el Pacífico, la mala distribución del ingreso, la organización social, y cuestiones étnicas, hacen que la región latinoamericana se vea afectada por la convergencia de una serie de desigualdades que impiden el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. (Llobet y Minujin, 2011).

Esto ha llevado a que la mayoría de los países de la región apliquen una serie de políticas para hacer frente a estos problemas en un contexto diferente de otras regiones del mundo. Aunque los programas de transferencia de ingreso, tanto condicionada como no, son aplicados en otras regiones del mundo, los aspectos macro de crecimiento, los términos de intercambio, la desigualdad y pobreza, así como también las altas tasas de urbanización, hacen de Latinoamérica un espacio único con políticas que no son replicables.

Entre esas políticas se encuentran una serie de transferencias condicionadas, las cuales han tenido un relativo nivel de aceptación por los policy makers de la región.

El objetivo de este trabajo es presentar un estudio comparativo de dos sistemas de transferencias condicionadas que se presentan en la región, diferenciados según el criterio de asignación. Específicamente, se realizará una descripción y comparación de las transferencias monetarias condicionadas en los dos países, de modo que se presentará a la Asignación Universal por Hijos en Argentina como un ejemplo de Transferencias Condicionadas Universales y el programa Más Familias en Acción en Colombia como un ejemplo de aplicación de Transferencias Condicionadas Selectivas.

Esta propuesta es importante, ya que contribuye a la discusión acerca de políticas sociales focalizadas versus políticas universales, que se ha establecido entre los economistas latinoamericanos y aportar conocimiento a la realidad de estos dos programas en sus respectivos países.

La metodología que se utiliza para el abordaje del tema es el enfoque comparativo descriptivo, ya que se pretende dar una visión aproximada del estado de situación de estos dos programas y especificar las características en relación con las diferencias y semejanzas encontradas a partir de la observación. Se utilizan fuentes secundarias tales como el Banco Mundial y agencias de estadísticas oficiales de ambos países.

Para llevar adelante este análisis comparativo primero se presentan los conceptos relevantes sobre los sistemas de protección social en Latinoamérica. En una segunda instancia se presentan diversas concepciones de pobreza, seguido de un análisis de la pobreza en Argentina y Colombia medida a través de diferentes indicadores obtenidos del Banco Mundial. Luego, se presenta una clasificación de los programas contra la pobreza según los criterios de asignación y condicionalidad, de los cuales se desprende el subgrupo de las transferencias condicionadas que a su vez se puede dividir según sean universales o selectivas.

Características de los sistemas de protección social en Latinoamérica

Se puede decir que Latinoamérica desde mediados del siglo XX ha aplicado una serie de transferencias monetarias y en especie. Sin embargo, esta aplicación no ha sido ni homogénea ni sincronizada. Por ejemplo, en ciertos países las transferencias han sido más abarcadoras, mientras tanto en otros la implementación se presentó de manera más temprana.

A pesar de estas diferencias, Franco (2006) señala que después de la crisis de la deuda de finales de la década de los ochenta surge un nuevo enfoque de política que le da un papel central a los programas específicos contra la pobreza. Este viraje ayudó a consolidar sistemas de protección social que coordinaran varios programas y políticas sectoriales, algunos con enfoques centrados en el Estado y otros con una orientación descentralizada que delegan los roles tradicionalmente estatales en terceros agentes privados. (Torrice e Iriarte, 2014)¹.

Franco (2006) subraya la utilización de estrategias clásicas en Latinoamérica, como parte de dichos programas contra la pobreza, tales como: subsidios al consumo, ya sea en forma de subvención de precios de los alimentos, la entrega de raciones, cupones de alimentos, alimentación suplementaria, entre otros. Junto con programas de creación de empleo, con doble propósito, por un lado, crear infraestructura necesaria en el país, a la vez que se generaban estrategias de supervivencia para individuos pobres.

Simultáneamente a raíz de esta crisis, los países comenzaron a ejecutar planes de ajustes para lograr un equilibrio fiscal y de eficiencia en los mercados que provocaron la reducción de las funciones y alcances del Estado, sus esferas de participación y sus mecanismos de protección social. Paulatinamente se fueron desmantelando instituciones sociales universales que estaban bajo la esfera pública al aplicar una serie de políticas de liberalización en el sector financiero, el mercado laboral y privatización de empresas y servicios públicos (Cepal, 2010). De este modo, el rol del Estado no solo quedó reducido, sino que proponía limitarse exclusivamente de aquellas funciones que no resultaban rentables para el sector privado.

Es así que se configura un Sistema de Protección Social en América Latina que, tal como expresa Fonseca (2006), presenta una coexistencia de Sistemas de Protección Social Meritorios que significan una cobertura selectiva y de financiamiento contributivo, con Sistemas de Protección Social Redistributivos, que presentan una cobertura universal con financiamiento en su mayoría fiscal.

Por lo tanto, se pueden decir que existen dos pilares fundamentales de los Sistemas de Protección Social que se han desarrollado en la región, uno es el pilar no contributivo, conocido como "asistencia social", el que puede incluir medidas tanto universales como acciones focalizadas. Y un segundo pilar contributivo, conocido también como "seguridad social". (Potenza y Repetto, 2012).

Además los sistemas de protección social en la región han tenido un doble propósito: el primero es contribuir a la plena realización de los derechos sociales-económicos de los ciudadanos teniendo como base la Declaración Internacional de los Derechos Humanos; y el segundo es configurar una serie de instrumentos para la obtención de desarrollo, este último basado en compromisos obtenidos como los Objetivos del Milenio (ODM) y posteriormente los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Específicamente, estos objetivos sirvieron de justificación a la implementación de una serie de medidas que buscaron mejorar las condiciones de salud, educación e ingreso. (Cecchini, Filgueira, Robles, 2014).

En este marco se llevó adelante una reconversión de la política social hacia políticas focalizadas en transferencias de ingreso. El sistema previsional consolidó un enfoque individualista de la política social y significó la privatización parcial de la administración de los recursos previsionales y el traspaso de la cobertura de los riesgos sociales a la esfera privada. (Arza, 2009; Goldberg y LoVuolo, 2006).

Sin embargo, más recientemente los países latinoamericanos han buscado establecer un "piso de protección social" que incluya garantías de seguridad básica de los ingresos.² Además se han aplicado las iniciativas que buscan un "universalismo básico" que se basan en un conjunto de prestaciones y transferencias de carácter universal, que procuran sostener niveles de acceso y consumo adecuado en aspectos básicos. Para lograr esto los sistemas de protección social se distancian de las medidas selectivas. (Cecchini y Madariaga, 2010).

Es precisamente el nivel de selectividad lo que presenta en la mayoría de las veces dificultades al excluir otros grupos vulnerables diferentes a familias pobres con menores en edad escolar. Lo que haría necesario una ampliación del foco de la política a medida que se disponen de recursos. Frente a la escasez de recursos y la necesidad de focalizar los alcances de política, estos programas presentan una dicotomía entre universalidad y selectividad.

A pesar de esto, Argentina y Colombia se encuentran ante la oportunidad de consolidar una red de protección social permanente, a partir de las iniciativas existentes, lo que tendría un impacto significativo en la reducción de la exclusión social y la pobreza, y acercaría a los países a las metas planteadas. (Cruces, Epele y Guardia, 2008). Sin olvidar las particularidades sociales y económicas a las que se enfrentan estas dos naciones, lo que presenta retos adicionales a la correcta ejecución de este tipo de programas.

Uno de estos retos es seleccionar un concepto de pobreza que se adecue a las condiciones particulares de cada país y pueda propiciar el diseño correcto de políticas de transferencia contra la pobreza. Este desafío no es menos relevante, ya que en la discusión teórica sobre la pobreza se han desarrollado diferentes concepciones que van desde la carencia de recursos hasta la falta de capacidades.

Algunas concepciones de pobreza y sus implicaciones en los sistemas de protección social

Es necesario aclarar que los sistemas de asistencia social de los países latinoamericanos no han sido ajenos a las diferentes concepciones de pobreza, de tal forma que una concepción actual basada en el enfoque de desarrollo y de corte transversal ha inducido a la aplicación de Programas de Transferencias Condicionadas (PTC).

La pobreza básicamente se puede definir como un estado que afecta el bienestar de un individuo o una comunidad, pero la definición de este fenómeno está relacionada con un sinfín de cuestiones, como la desigualdad, el subdesarrollo y la exclusión, lo que ha causado el uso de múltiples enfoques en su definición. Sin embargo, a pesar de la multiplicidad de enfoques utilizados, estos se pueden dividir en dos: la pobreza basada como carencias, o la pobreza como falta de capacidades. (Gallego, 2010). Mientras que el primer enfoque se centra en la no tenencia, ya sea de un ingreso o de los recursos que posibilitan la satisfacción de necesidades, el segundo se refiere a la incapacidad, siendo el principal referente el enfoque de Capacidades de Amartya Sen (2000).

Arriegada (2005) expone el carácter multidimensional de la pobreza y cómo esto ha determinado no solo diferentes formas de definir este fenómeno, sino también diferentes formas de medirlo y las consecuentes políticas para superarlas. Conforme la ciencia económica ha avanzado en estudio de este fenómeno se han incluido paulatinamente dimensiones no monetarias.

Donde la concepción inicial parte de la falta de consumo privado, que representa la concepción básica de pobreza a la que se le adiciona el nivel de uso de recursos de propiedad individual y familiar, y el uso de bienes y servicios provistos por el estado. Además de dimensiones no materiales tales como, dignidad y derechos y tiempo libre. Esto tiene efecto en las recomendaciones de políticas que emiten los diferentes entes intergubernamentales.

Adicionalmente, esta autora presenta un conjunto de conceptos que abarcan una serie de dimensiones relacionadas a la pobreza como: la marginalidad, la vulnerabilidad, la desigualdad, la exclusión y la discriminación. A su vez existe una serie de políticas que se contextualizan en estos conceptos y que actúan de manera particular en cada una de las dimensiones.

Los que se puede establecer es que los países latinoamericanos tienen grandes déficit en materia de pobreza, aun teniendo en cuenta su concepción más básica y reducida. Lo que evidencia falencias en las políticas que se han aplicado a través de los diferentes modelos económicos por los que ha transitado la región.

Pobreza en Argentina y Colombia

Argentina y Colombia son dos países latinoamericanos en donde la pobreza y los problemas de distribución han estado presentes desde hace varios años. Sin embargo, para el Banco Mundial, Argentina es un país desarrollado con un muy alto Índice de Desarrollo Humano (IDH), mientras que Colombia se encuentra en vías de desarrollo y sus valores de IDH son altos pero con un nivel de PBI menor al de Argentina. Asimismo, en aspectos macroeconómicos y de regulación estos países son diferentes, siendo Argentina más discrecional, mientras que Colombia opta por aplicar reglas de gasto y metas inflacionarias.

Como se puede ver en el cuadro 1, el panorama no es muy alentador respecto al cumplimiento de la meta de desarrollo propuesta por la ONU³. El porcentaje de población por debajo de los 2 dólares diarios en el caso de Argentina ha aumentado unos 0,26 puntos, mientras que en Colombia se ha reducido en 0,15 puntos. A pesar de esto, Argentina presenta niveles menores de los de Colombia, 1,18 % y 5,72 %, respectivamente.

En Argentina la participación en el ingreso del 20 % más rico ha disminuido al igual que la del 20 % más pobre, lo cual podría indicar que los sectores medios de la población son los que han visto mejorada su situación. En cambio, en Colombia, la participación en el ingreso de parte del 20 % más rico se acentúa, y los pobres participan cada vez menos del ingreso nacional, realzando las diferencias entre estos dos grupos. En ambos países los sectores más pobres se encuentran en una situación más vulnerable que antes del periodo en cuestión.

Con respecto a la distribución del ingreso, en ambos países el índice de Gini presenta valores alejados de una distribución igualitaria. Aunque, en términos relativos, Argentina se ha acercado hacia la recta de equidistribución mientras que Colombia se ha alejado aún más.

Respecto a la brecha de pobreza, que mide el déficit relativo de ingresos de los pobres con respecto al valor de la línea de pobreza, ponderado por la tasa de pobreza, Argentina presenta un retroceso en la distribución con respecto a la población que vive con menos de dos dólares diarios, mientras que Colombia muestra una reducción. Dicha reducción está acompañada de una pérdida de participación del ingreso de los más pobres sobre el ingreso total y un aumento de participación de los más ricos, lo que podría estar señalando una reducción de la pobreza en aquellos que se encuentran por encima de los dos dólares diarios, pero con marcada diferencia en la distribución entre los más ricos y los más pobres. Es decir, la población que vive con menos de dos dólares se alejó en promedio de la línea de pobreza.

En este contexto los países bajo análisis implementaron políticas de protección social, entre las cuales se encuentran los Programas de Transferencia Condicionada, los cuales surgieron de acciones embrionarias que fueron concretándose y transformado conforme la evolución de las políticas generales de cada país.

Argentina: Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH)

La Asignación Universal por Hijo es una transferencia montería condicionada, cuya modalidad de pago se ajusta al cumplimiento por parte de los padres o tutores de ciertos requisitos que actúan como incentivos para la inversión en el capital humano de sus hijos, específicamente, educación y salud (CEPAL, 2011).

La implementación de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH) surge de la necesidad de reducir la brecha aún significativa entre los distintos indicadores de bienestar social observados a mediados de 2009 y que aún se encontraban bastante alejados de un contexto de equidad y justicia social. (CEPAL, 2011; CAPAL, 2009).

Consiste en una política pública que otorga una prestación no contributiva similar a la que reciben los hijos de los trabajadores formales "a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal". (Decreto1602, 2009). Este beneficio sería financiado con recursos fiscales. A partir de mayo de 2011, la AUH se complementó con el lanzamiento de la Asignación Universal por Embarazo para protección social (AUE)⁴.

Objetivos

La puesta en marcha de un beneficio como la AUH persigue múltiples objetivos, que se encuentran vinculados al desarrollo infantil, creando una retroalimentación entre el aumento del poder adquisitivo del hogar, el acceso y permanencia a la educación y a la salud. Algunos de ellos son:

• Reforzar el salario de aquellos trabajadores con niños a cargo, que poseen un trabajo informal y para aquellos que se hayan desempleados. (OIT, 2010).

• Solucionar el problema de la fragilidad relativa de ciertos grupos históricamente vulnerables (niños, madres solteras y familias numerosas).

• Detener la dinámica de la pobreza intergeneracional y reducir la infantilización y feminización de la pobreza, dada la definición de su población objetivo.

Desde otro punto de vista, la AUH transfiere dinero hacia los sectores de menores ingresos y que tienen menor potencial para generarlos, pues según el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina entre los desocupados y los empleados informales el nivel de calificación es en general menor, de ahí también su menor poder de negociación en las condiciones de contratación. (Observatorio de la Seguridad Social-ANSES, 2012).

Las condicionalidades de la AUH para recibir la prestación monetaria no retributiva son: que los beneficiarios deben acreditar el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación de sus hijos, y para aquellos niños en edad escolar, se debe certificar además el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente. De este modo, se les entrega el 80 % del monto de la prestación monetaria en forma directa, mensualmente, mediante el depósito en una cuenta bancaria. El 20 % restante se reserva todos los meses y solo podrá ser retirado una vez al año, cuando demuestre que el niño asistió a la escuela durante el ciclo escolar y cumplió con los controles sanitarios y el plan de vacunación (véase cuadro 2).

Beneficiarios

Los beneficiarios de la AUH son todos aquellos niño/as menores de dieciocho años (o sin límite de edad cuando se trate de un niño discapacitado), que no tengan otra asignación familiar prevista por la Ley 24.714 (Régimen de Asignaciones Familiares) y cuyos padres o tutores se enmarquen dentro de alguna de las siguientes categorías: encontrarse desocupados, ser trabajadores no registrados, ser trabajadores inscriptos en los planes "Argentina Trabaja" o "Manos a la Obra" del Ministerio de Desarrollo Social o "Programa de Trabajo Autogestionado" del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ser trabajadores inscriptos en el Régimen de Monotributis-tas Sociales, ser trabajadores incorporados en el Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio Doméstico (artículo 21 de la Ley N° 25.239) y percibir un ingreso menor al Salario Mínimo, Vital y Móvil, ser trabajadores de temporada y/o encontrarse privados de su libertad.

La asignación tiene un límite de 5 hijos por grupo familiar, dando prioridad a los hijos con discapacidad y a los niños o adolescentes en orden de edad de menor a mayor.

Entre las principales características de esta asignación se destaca que la percepción de la AUH es incompatible con el cobro de cualquier otro tipo de plan social y el espíritu de la norma apunta a eliminar paulatinamente varios de estos últimos y reemplazarlos por la AUH. La norma excluye explícitamente del beneficio a aquellos trabajadores que se desempeñen en el sector informal y que perciban ingresos mensuales que superen al Salario Mínimo Vital y Móvil vigente, aunque esta restricción es de muy difícil verificación. (Agis, Cañete, Panigo, 2012).

Otra característica relevante es que la AUH adopta un carácter universal⁵, al ser sus beneficiarios aquellos niños que, por las condiciones de inserción laboral de sus padres, no se encontraban amparados por los beneficios del Régimen de Asignaciones Familiares. El diseño del programa intenta equiparar los ingresos que reciben todos los menores, ya sea que se encuentren dentro o fuera del régimen formal de contribución.

A través de sus condicionalidades, la AUH promueve la educación y la salud de los niños, en tanto los titulares deben acreditar el cumplimiento de los mismos para cobrar el 20 % de la asignación prevista acumulada a principios de cada año lectivo. La misma se deposita en una cuenta bancaria creada por ANSES. Para ello, los titulares deben presentar el cumplimiento de los controles sanitarios y el plan de vacunación de sus hijos; y para los que se encuentren en edad escolar, deben certificar además, el cumplimiento del ciclo escolar lectivo correspondiente.

Colombia: Más Familias en Acción (MFA)

Es un programa de transferencias monetarias condicionadas que busca contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad de ingresos, a la formación de capital humano y al mejoramiento de las condiciones de vida de las familias pobres y vulnerables mediante un complemento al ingreso.

Los aspectos fundamentales de este programa refieren a que es un subsidio complementario que no cubre la totalidad del costo de la línea de pobreza. Sin embargo, tiene aspectos positivos al brindar espacios de participación comunitaria, tener un marcado carácter de género, ya que la mujer es la receptora del subsidio⁶, e impacta en el capital humano, entendido este como la situación de educación y salud.

Objetivos

Los objetivos principales que persigue este programa son: contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad del ingreso, incentivar la asistencia y permanencia escolar de los menores de 18 años, además de impulsar la atención de salud, en particular la asistencia a controles de crecimiento y desarrollo de los niños menores de siete años.

También son objetivo de este plan: incentivar las prácticas de cuidado de los niños, mujeres, adolescentes y jóvenes, en aspectos tales como la salud, lactancia materna, desarrollo infantil temprano y nutrición. Y contribuir, a partir del conocimiento de la población beneficiada del programa y del análisis de su comportamiento en cuanto al cumplimiento de compromisos, a la correcta cualificación o mejora de la oferta en salud y educación.

Beneficiarios

La población objetivo son hogares con hijos menores de 18 años que se encuentren en situación de pobreza, según los criterios del Sistema de Selección de Beneficiarios (Sisben), que pertenezca a la Red Unidos⁷, que estén en situación de desplazamiento, o que sea parte de una población indígena. El programa tiene cobertura nacional y abarca 2.6 millones de familias⁸.

Este programa tiene un carácter progresivo geográfico que diferencia los municipios según los niveles de pobreza y urbanización. Se dividen los municipios en cuatro grupos: 1. Bogotá, 2. las 21 principales ciudades capitales, 3. Municipios con Índice de Pobreza Multidimensional inferior al 70 % y 4. Municipios con Índice Multidimensional de Pobreza superior al 70 %. El pago se realiza mediante el sistema bancario, cada dos meses y consta de dos incentivos.

El primero es un incentivo de salud que se paga cada dos meses durante todo el año a los hogares con niños menores de siete años, independientemente del número de infantes en el hogar. La condición para el pago de este incentivo es la asistencia de todos los niños menores de siete años a las citas de control de crecimiento y desarrollo adecuado con la edad en el protocolo definido por el ministerio de Salud y Protección. Los cuadros 3 y 4 especifican el monto de cada incentivo.

En segundo lugar se encuentra el incentivo de educación, que se paga igualmente cada dos meses durante los diez meses de calendario escolar a los hogares con hijos entre 5 y 18 años. Este incentivo se paga por cada menor que asista regularmente al establecimiento educativo. Existe un tope de repitencia máxima de dos años durante toda la vida escolar; en caso de rezago, los estudiantes de décimo grado pueden tener hasta 19 años, mientras que los de undécimo grado pueden tener hasta 20 años.

También existe un tope de máximo de tres hijos por familia, que pueden recibir el subsidio a partir del primer año del ciclo escolar. El grado transición o grado cero solo es cubierto en municipios donde se hayan implementado programas para el pago de este, y por lo tanto no cuenta en el techo establecido, y es compatible con el incentivo de salud. La condición para este incentivo incluye la matrícula y la asistencia de mínimo el 80 % de las clases programadas. Además de progresividad geográfica establecida en los cuatro grupos de municipios también este incentivo es escalonado, según el grado que se cursa, siendo más alto para los cursos más altos.

Para la inscripción a este plan se requiere el documento de identidad del padre o madre que sea beneficiario según los criterios del Sisben, los documentos de los menores, la constancia de estudios vigentes del menor donde conste la edad, el grado que se cursa y código DANE del colegio, y carné de control de crecimiento y desarrollo de los menores de 7 años.

Precisamente, las transferencias condicionadas del plan Más Familias en Acción, al ser un programa basado en un sistema de selección que busca impactar a los individuos en desventaja, hace que se pueda considerar el mismo como una política focalizada. Los criterios de elección coinciden con las variables del Índice de Pobreza Multidimensional usado en el país, que a su vez se centra en un el concepto de pobreza por falta de capacidades. Por lo tanto esta política no tiene carácter universal y puede generar sesgos distributivos, según la definición de los criterios de selección, los cuales son actualizados cada tres años.¹⁰

Las dimensiones por las cuales el Sisben identifica y ordena a los individuos de acuerdo con sus condiciones de vida son: la salud, la educación, vivienda y vulnerabilidad. Esto no solo permite la identificación de los pobres, sino de los individuos que están en riesgo de serlos. El sistema cumple con la monotonicidad y a la robustez, además es sensible al impacto de programas sociales.

Los Componentes de Índice del Sisben son: discapacidades permanentes, adolescentes con hijos, porcentaje de adultos con analfabetismo funcional, porcentaje de inasistencia escolar, atraso escolar, porcentaje de niños trabajadores, adultos con secundaria incompleta o menos, tipo de vivienda, fuente de agua para el consumo, tipo de conexión sanitaria, exclusividad del sanitario, materiales del piso, materiales de las paredes, eliminación de la basura, tipo de combustible para cocinar.

A pesar de las diferencias de estos dos programas existen similitudes en aspectos fundamentales. A partir de las anteriores descripciones se presenta la comparación de los puntos centrales en cada programa.

Clasificación de programas contra la pobreza

Las políticas contra la pobreza se pueden entonces clasificar según varios criterios (Fonseca, 2006; Calabria et al., 2010), sin embargo, para fines de este trabajo se seleccionaron dos criterios relevantes. El primero que se propone es el criterio de asignación, el cual determina si las transferencias son universales o de carácter selectivo. La segunda pauta propuesta es el criterio de condicionalidad, que determina si existe una corresponsabilidad en la transferencia (véase cuadro 6).

Un ejemplo de una transferencia general sin condición puede hacer referencia a la devolución de impuestos generales como el IVA o al consumo, en cuyo caso, ni es requerido el cumplimiento de una condición, ni existe una selección previa de los beneficiarios. Si a este tipo de políticas se les agrega un sistema de selección de beneficiarios, esto da como resultado una transferencia no condicionada, como por ejemplo, los subsidios cruzados a los servicios públicos domiciliario, o los programas de fomento a la vivienda por medio de tasas de interés subsidiada, ya que estas acciones establecen un criterio por el cual seleccionar los individuos que reciben el beneficio, mas no existe condicionalidad que restringa la obtención.

Los subsidios focalizados mediante un sistema de selección pueden generar un impacto positivo en los índices de pobreza y las variables distributivas cuando estos subsidios también van a acompañados de un sistema impositivo progresivo.

Cuando la transferencia condicionada es de carácter universal existe un mecanismo de elección; este tipo de programas busca particularmente cubrir una porción de la población que se encuentra excluida de un derecho universal, de forma que toda la población cuente con el mismo beneficio, sin sesgo alguno. Por lo tanto, la cobertura de este programa es más amplia, y los criterios de selección consisten en no estar cubierto por otro medio.

Cuando los programas de transferencia condicionados son selectivos, no se busca eliminar el sesgo, sino generar un sesgo positivo, de forma que la población vulnerable cuente con un beneficio inexistente en el resto de la población, donde el derecho del beneficio solo recaerá en la población que cumpla con los requisitos. Consecuentemente, sus criterios de selección son más estrictos, y su cobertura no necesariamente busca ser amplia.

Hasta ahora no se ha relevado evidencia que sugiera la conveniencia de un tipo de programas sobre otro; esta se convierte en una línea de trabajo para explorar en futuros trabajos. Aunque se debe tener en cuenta las particularidades de que cada país, como el nivel de distribución, la solvencia fiscal, la coordinación de otras políticas, y la capacidad de determinar en la conducta de los beneficiarios, para poder establecer la idoneidad de un programa dado.

Fue en los programas de transferencias de ingresos vinculados a la educación en Brasil (Bolsa Escola) y en el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa, actualmente Oportunidades) de México donde se articularon de manera explícita los elementos mencionados previamente. A partir de ellos, muchos países han rea-propiado y retraducido los mismos sobre la base de las necesidades de cada país y su escenario político-institucional. Esto ha provocado que los PTC estén adaptados a las trayectorias institucionales propias de cada país en materia de política pública, económica y de las reformas del sector social. (Cecchini y Martínez, 2011).

Por ello, a través de la construcción de estos programas se buscaron modos más directos y/o rápidos, para asegurar que los sectores marginados y más vulnerables pudieran acceder a los derechos sociales. (Correa, 2009)¹¹. Los PTC, como uno de los componentes del sistema de protección social, pertenecen a regímenes no contributivos, por lo que se caracterizan por ser instrumentos destinados a proteger y asistir directamente a una población objetivo. (Observatorio de la Seguridad Social-ANSES, 2012; Cruces, Epele y Guardia, 2008; Cecchini y Madariaga, 2010).

El objetivo de combinar transferencias y condicionalidades es el de aliviar la pobreza, tanto en el corto como en el largo plazo, y también la formación de capacidades humanas, considerado esto como un aspecto clave para el desarrollo sostenible de la sociedad. (Cruces, Epele y Guardia, 2008).

En la mayoría de los programas, la ayuda que brindan consiste en un subsidio monetario que busca mantener o sustentar el ingreso familiar, aunque en algunos casos también otorga complementos alimentarios, medicamentos, atención sanitaria y apoyo educacional. (Cruces, Epele y Guardia, 2008; Cecchini y Madariaga; 2010).

Dicho pago puede estar todo o solo un porcentaje, condicionado al cumplimiento de los objetivos. Asimismo, las obligaciones pueden ser exigidas ex-ante o ex-post al pago de la transferencia. De esta forma, los programas buscan influir en el comportamiento individual del hogar mediante el incentivo monetario. (Observatorio de la Seguridad Social-ANSES, 2012).

Esto es debido a que la finalidad de los programas de transferencias condicionadas está intrínsecamente asociada a la consecución de los ODM y actualmente los ODS. Por un lado, la mayoría de las iniciativas otorgan subsidios monetarios, y el ingreso del hogar suele ser uno de los principales referentes de los indicadores de pobreza, y por el otro, al contener la estructura de los programas condicionalidades asociadas al cumplimiento de controles sanitarios o a la asistencia a la escuela, contribuye a la reducción de las metas vinculadas a los otros objetivos ODM, diferente del objetivo de reducir la pobreza.

A pesar de que los programas en cada país presentan una gran diversidad en cuestiones como: las condiciones para el acceso, el monto del beneficio, la temporalidad, el sistema de identificación, y la contribución de los diferentes niveles de gobierno, entre otros. Franco (2006) señala tres características que comparten todos los programas: la focalización en familias pobres con niños o adolescentes, el sistema de contraprestaciones establecido, y el trato preferencial al género femenino como parte integral de la política.

Estos programas también han compartido una serie de problemas, como que los niveles mínimos de servicios que se garantizan son bajos, lo cual genera el riesgo de prestar servicios deficientes e insuficientes para individuos pobres. También se ha evidenciado que el acompañamiento de las corresponsabilidades es de difícil ejecución, lo cual puede afectar no solo la credibilidad del programa sino también su verdadero impacto. Ante esto es necesario reconocer que la protección social combina políticas de corte universal con programas selectivos.

Es por ello que a pesar de que existe una estructura básica común a los PTC, en la práctica difieren de manera considerable en parámetros como las prestaciones que ofrecen, la modalidad de entrega, criterios de selección de beneficiaros, el nivel de inversión destinado y el nivel geográfico donde se desempeñan. (Cecchini y Madariaga, 2010; Bastagli, 2009).

Si se observa la estructura y funcionamiento de los PTC, se pueden identificar elementos que llevan a plantear que estos asumen una configuración característica sobre la base de ciertos criterios diferenciadores. Esto lleva a la posibilidad de proponer una posible clasificación de los mismos. Cecchini y Martínez (2011) ya han propuesto una clasificación en base a una condicionalidad fuerte o blanda.

Análisis comparado de la Asignación Universal por Hijos (Argentina) y el programa más Familias en Acción (Colombia)

Es común pensar que los mecanismos de protección social, entendida esta como asistencia -que por definición son no contributivos y por lo tanto altamente focalizadas- sean la forma de garantizar la equidad de oportunidades en los países latinoamericanos. Sin embargo, es posible pensar en la aplicación de políticas de protección social que sean universales y que busquen complementar la seguridad social contributiva, tengan mejores resultados distributivos, dado que se fundamentan en un reconocimiento de los derechos ciudadanos. (Robles, 2013).

Precisamente esta es una diferencia clave entre los dos PTC mencionados anteriormente, mientras la Asignación Universal por Hijos complementa un beneficio existente en el sistema de seguridad social contributiva¹². El programa Más Familias en Acción representa un instrumento meramente no contributivo cuyos beneficiarios son identificados por una serie de características de acuerdo con una concepción de pobreza multidimensional (véase cuadro 7).

Como se puede ver, los programas se diferencian no solo en su criterio de selección sino también en los montos máximos y en su impacto en el nivel de pobreza. Por ejemplo, en el caso de la AUH, el subsidio máximo logra superar la línea de pobreza, lo cual muestra que los hogares beneficiarios pueden realmente salir de su condición de pobreza. En cambio, para el programa Más Familias en Acción, el mayor monto del subsidio logra solo representar un 19 % de la línea de pobreza; esto significa que este subsidio busca solo complementar otros ingresos, y tiene una capacidad reducida a la hora de sacar los hogares de la situación de pobreza.

Conclusiones

De este análisis se puede concluir que el desarrollo social y económico de Latinoamérica ha configurado su sistema de asistencia social, con características particulares, que se han expandido a las demás regiones del mundo. Siendo Latinoamérica un pionero en el desarrollo de este tipo de sistema que son diferentes a los implementados en Europa y Estados Unidos. (De Sena et al., 2016).

En la mayoría de los países latinoamericanos se han desarrollado Sistemas de Protección Social que combinan tanto sistemas contributivos como sistemas asistencialistas. Asimismo, en estos sistemas de Protección Social han tenido un papel importante las transferencias monetarias y en especie.

También se puede concluir que los Sistemas de Protección Social de la región han evolucionado conforme evoluciona el concepto de pobreza, transformando el modo en cómo este fenómeno es medido, y las políticas que se aplican para luchar contra el mismo.

A raíz de esto se comenzaron a aplicar una serie de transferencias monetarias que requería una corresponsabilidad¹³ del beneficiario, que implicaba que este realizará ciertas acciones en pro de la mejora en las condiciones de capital humano del hogar. A este tipo de transferencia se le denominó Programas de Transferencias condicionadas.

En general, los sistemas de transferencias de la región se pueden clasificar según dos criterios. Primero, el nivel de condiciona-lidad, en el cual se pueden distinguir políticas condicionadas y no condicionadas. Y segundo, mediante el criterio de asignación, en el que se pueden distinguir políticas universales o selectivas.

En este marco, el programa Asignación Universal por Hijo, de Argentina, ejemplifica un programa de transferencia condicionada con un criterio de asignación universal. Mientras que, por otro lado, el programa colombiano Más Familias en Acción, ilustra el tipo de programas de transferencias condicionadas de carácter selectivo.

La Asignación Universal por Hijo es una transferencia monetaria condicionada que hace parte del sistema no contributivo que cubre la población que no tengan otra asignación familiar prevista por la ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. Por su parte, el programa Más Familias en Acción también es un programa de transferencias condicionadas que cubre la población pobre identificada mediante el Sisben o de la población desplazada.

Además, se encontró que estos programas se diferencian en los montos máximos monetarios y en su impacto en la reducción de pobreza. En el caso de la AUH el valor máximo otorgado se encuentra por encima de la línea de pobreza, lo que haría pensar que las familias beneficiadas pueden superar su condición de pobreza. En cambio, para el programa Más Familias en Acción, el mayor monto del subsidio no logra cubrir la línea de pobreza, lo que estaría significando que esta transferencia busca solo complementar otros ingresos, y tiene una capacidad reducida a la hora de sacar los hogares de la situación de pobreza.

Las futuras líneas investigativas se pueden centrar en caracterizar las condiciones bajo las cuales se garantice la idoneidad de cada tipo de programa. Así como también especificar formas correctas de evaluarlos dado las diferencias en cada caso.

^* Si bien esta asignación no es universal en el sentido estricto de la palabra, su objetivo es replicar los beneficios del régimen contributivo a las personas que se encuentran fuera del mismo.

¹ Pero también existían otros casos de descentralización que delegaba los roles estatales en entidades territoriales como provincias, municipios y/o regiones.

² Esto mediante transferencias como pensiones a los adultos mayores, discapacitados, prestaciones por hijo, seguros de desempleo o subsidio para trabajadores pobres.

³ Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, la proporción de personas con ingresos inferiores a 1,25 dólares al día.

⁴ Las beneficiarias de la Asignación por Embarazo para Protección Social quedaron definidas por aquellas mujeres que se encuentran desocupadas, o son monotributistas sociales sin ninguna prestación contributiva o no contributiva, trabajan en el sector informal o en el servicio doméstico y perciben un salario igual o inferior al salario mínimo vital y móvil. El objetivo de esta asignación es reducir los niveles de mortalidad materna y las defunciones neonatales. Consiste en una prestación monetaria no retributiva mensual que se abona a la mujer embarazada desde la doceava semana de gestación hasta el nacimiento o interrupción de embarazo. Dentro de sus condicionalidades se exige para cobrar el 20 % acumulado, la prestación de la constancia de inscripción en el Plan Nacer, Programa SUMAR del recién nacido y la Partida de Nacimiento o Certificado de defunción del embarazo.

⁵ Aunque en términos prácticos las asignaciones familiares, tanto del régimen contributivo como del régimen no contributivo, no cubren a la totalidad de la población, este plan sí es de carácter universal en el sentido de amparar la población no cubierta.

⁶ Cuando la madre está ausente (por fallecimiento, por pérdida de derechos civiles o detención, por enfermedad grave o invalidez, o por abandono de los menores), el adulto cuidador debe presentar documento legal de custodia otorgado por un juez de familia o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (para familias Sisben, Unidos y desplazados) o por la autoridad indígena (para familias indígenas). En el plan de asignación argentino, aunque se prioriza la mujer, este no es un criterio excluyente.

⁷Programa de la Presidencia de la República que focaliza las ayudas.

⁸Presidencia de la República de Colombia 2015.

⁹ Tipo de cambio al 31 de Agosto 2015.

¹⁰ El Sistema de Identificación de Beneficiarios ha evolucionado y ha cambiado conforme cambian las medidas de pobreza, incluyendo la Línea de Pobreza, el Índice de NBI y el Índices Multidimensionales de Pobreza.

¹¹ Para ver una revisión de la aplicación de este tipo de programas en la región remitirse a Villatoro (2004).

¹² Aunque es cierto que las asignaciones por hijo del régimen no contributivo no son totalmente equivalentes a la asignación del régimen contributivo, estas si son equivalentes en cuanto al derecho que las genera.

¹³ En este trabajo los términos condicionalidad y corresponsabilidad son utilizados de manera indistinta porque a pesar de sus diferencias se ha establecido que los Programas de Transferencia Condicionada establecen una corresponsabilidad. (Pautassi y Zibecchi, 2010). Para mayor claridad sobre estos términos referirse a Cohen y Franco (2006).

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