https://DX.DOI.ORG/10.14482/INDES.33.02.965.115
EL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL EN ENTRE RÍOS (ARGENTINA), 2008-2023*
The public budget and the protection of cultural heritage in Entre Ríos (Argentina), 2008-2023
Norma Elizabeth Levrand
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina
Norma Elizabeth Levrand
Abogada. Doctora en Derecho. Investigadora, Instituto de Estudios Sociales (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Universidad Nacional de Entre Ríos), Argentina.norma.levrand@uner.edu.ar. https://orcid.org/0000-0002-1396-3688
Resumen
Objetivo: El patrimonio cultural es un derecho humano integrante de los derechos culturales, que requiere acciones positivas de promoción y garantía de acceso a sus habitantes por parte del Estado. Los instrumentos internacionales instan a fortalecer el financiamiento de la cultura a través de un presupuesto que aumente progresivamente.
La provincia de Entre Ríos (Argentina) reformó su Constitución Provincial en 2008, e incorporó el reconocimiento del derecho humano a la cultura y estableció un porcentaje para su financiamiento. Desde entonces se sancionaron y actualizaron diversas leyes provinciales referidas al patrimonio cultural. Este trabajo tiene como objetivo establecer el grado de vinculación entre el entramado de la regulación jurídica de protección del patrimonio cultural y las asignaciones presupuestarias a esta área en Entre Ríos en el período 2008-2023.
Materiales y métodos: El diseño metodológico de esta investigación es de tipo cualitativo, combinando el análisis del contenido y un análisis descriptivo-analítico de las asignaciones presupuestarias.
Resultados: Los resultados de estos análisis dan cuenta de un incremento de las normas jurídicas de protección del patrimonio cultural en Entre Ríos en el período analizado, aunque en la mayoría de ellas, las acciones se atienden con las asignaciones presupuestarias generales del área de cultura del organigrama provincial. A su vez, al analizar los presupuestos, se observa que el mayor porcentaje de las asignaciones presupuestarias se destina a recursos humanos. En términos funcionales, los programas que atienden la institucionalidad del patrimonio cultural (museos y archivos) son los que mayor porcentaje del presupuesto poseen.
Conclusiones: La descripción analítica de las asignaciones presupuestarias permite comprender el mantenimiento de las funciones de tutela del patrimonio cultural a través de programas consolidados en el tiempo. Ello se condice con los cambios legislativos que, a pesar del incremento de normas, concentran las acciones de protección.
Palabras clave: patrimonio cultural, presupuesto público, Entre Ríos, regulación jurídica.
Fecha de recepción: 13 de diciembre de 2024
Fecha de aceptación: 20 de enero de 2025
Abstract
Objective: Cultural heritage is a human right that is an integralpart of cultural rights, which requires positive actions by the State to promote and guarantee access by its inhabitants. International instruments call for strengthening the financing of culture through a progressively increasing budget.
The Province of Entre Ríos, Argentina, reformed its Provincial Constitution in 2008, incorporated the recognition of the human right to culture, and established a percentage for its financing. Since then, several provincial laws related to cultural heritage have been enacted and updated. This paper establishes the degree of linkage between the framework of the legal regulation of cultural heritage protection and budget allocations to this area in Entre Ríos in the period 2008-2023.
Material and methods: The methodological design of this research is qualitative, combining content analysis and a descriptive-analytical analysis of budget allocations. For the analysis, the legal texts enacted during the period and the public budgets approved by the Legislative Branch were used. The timing of the study is based on the fact that the 2008 constitutional reform incorporates culture as a fundamental right and establishes that a minimum percentage (1%) of the public budget must be allocated to its financing.
Results: The characteristics of Argentine federalism as a socio-political phenomenon require a historically and geographically determined conceptualization. Concerning cultural heritage, a typical concurrence can be identified, since references to heritage can be found in jurisdictions at different levels (national, provincial, municipal).
Since the constitutional reform of 2008, the number of objects belonging to the cultural heritage of Entre Ríos has increased, as well as the number of actions related to this heritage. In addition to the provisions of the Provincial Constitution, the following laws have been enacted Law No. 10.911, which establishes a regulatory framework for tangible and intangible heritage; Law No. 10.740for the rescue, protection, and promotion of the traditional culture of Entre Ríos, whose purpose is to preserve, protect, rescue, disseminate and promote all the traditional cultural expressions that constitute the heritage of identity; and Law No. 10.659 on Handicrafts, which incorporates the aspect of cultural heritage in its articles. All of them have the Secretariat of Culture as the implementing authority and provide for actions and functions to be carried out to implement these regulations. According to the legal texts, none of them provide specific allocationsfor thefulfillment of these purposes.
A detailed study of each budget can be carried out from two perspectives. On the one hand, these data can be organized from an institutional perspective, which is based on items ordered by purpose, function, and object of the public administration. These items are maintained over time and are those that make it possible to carry out the usual activities of the State. In the Province of Entre Ríos, these items are: personnel; consumer goods; non-personal services; goods for use, and transfers.
Another perspective is thefunctional aspect, which takes into account the allocation according to programs that, in many cases, exceed the administrative periods of each government and are maintained over time. These programs represent the activities or public policies carried out in a given period with a specific objective and may contribute to one or more institutions. In the budgets that have been analyzed, these programs allow us to distinguish at least two types of programs in the field of culture: on the one hand, those related to policies for access to and enjoyment ofculture and creative productions, and on the other hand, those directly related to cultural heritage. These include custody and preservation of books and literary documents; protection of cultural heritage dependent on the provincial museums; archiving and preservation of official documents; promotion and development of artistic, and cultural activities and archiving of documents.
The results of the analyses of the public budget show an increase in legal regulations for the protection of cultural heritage in Entre Ríos in the period analyzed, although, in most of them, the actions are attended with the general budget allocations of the culture area of the provincial organization chart. In turn, an analysis of the budgets shows that the largest percentage of budget allocations is allocated to human resources. In functional terms, the programs that deal with cultural heritage institutions (museums and archives) have the highest percentage of the budget.
Conclusions: The analytical description of budget allocations allows us to understand the maintenance of cultural heritage protectionfunctions through programs consolidated over time. This is consistent with the legislative changes that, despite the increase in regulations, concentrate protection actions.
Keywords: cultural heritage, public budget, Entre Ríos, law.
Introducción
La protección del patrimonio cultural es un objetivo que ha suscitado interés de los Estados y las comunidades vinculadas a estos bienes. En el ámbito internacional, diversas instituciones internacionales, académicas y sociales han sostenido que la dimensión cultural debe ser reconocida como un cuarto pilar del desarrollo sostenible. Este objetivo fue receptado parcialmente en la enunciación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, en particular aquel referido a ciudades y comunidades sostenibles (ODS 11), que establece como una meta específica redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo (Meta 11.4). La Declaración Final de la Conferencia Mundial de la Unesco (2024) sobre las Políticas Culturales y el Desarrollo Sostenible reconoce a la cultura como "un bien público mundial con un valor intrínseco para facilitar e impulsar el desarrollo sostenible". En esta declaración se subraya la importancia de las normas internacionales de protección del patrimonio cultural y se aboga por un anclaje sistémico de la cultura en las políticas públicas. A su vez, entre otros múltiples aspectos se insta a fortalecer el financiamiento de la cultura a través de un presupuesto nacional que aumente progresivamente a fin de promover las oportunidades del sector cultural.
La cultura excede el marco aprehensible por las políticas estatales, por lo cual este trabajo se focaliza en uno de los aspectos del sector cultural público: la protección del patrimonio cultural. El acceso y disfrute del mismo puede considerarse un derecho humano reconocido como integrante de los derechos culturales, requiriendo por parte del Estado acciones positivas de promoción y garantía de acceso a sus habitantes. Los derechos culturales involucran y permean diversos derechos, como la expresión, la creación, la información y comunicación, la identidad, la educación, la capacitación, el acceso, la contribución y participación en la vida cultural (Shaheed, 2010; Colombato, 2012). Entre los instrumentos internacionales más relevantes para su reconocimiento puede encontrarse el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ONU, 1966). El mismo establece que cada Estado garantizará estos derechos adoptando medidas "... hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente (... ) la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos" (art. 2.1). Ciancio (2018) indica que esta cláusula efectiviza un contenido mínimo de las obligaciones estatales en relación al presupuesto público. En el marco de normas no vinculantes, la Declaración de la IX Conferencia Iberoamericana de Cultura (2006) estableció el compromiso de los países iberoamericanos de alcanzar un mínimo del 1 % del presupuesto público destinado a la cultura.
En Argentina existen investigaciones sobre la relevancia del presupuesto público como una garantía de efectividad de los derechos humanos (Ciancio, 2018) y de los derechos culturales (Cebrian, 2024). Sin embargo, los debates sobre los planes estatales para la protección del patrimonio cultural se han concentrado en el análisis de las regulaciones y su efectividad (Endere y Podgorny, 1997; Levrand y Endere, 2020; Endere et al., 2015) y en el análisis de los resultados de políticas específicas sobre ciertos elementos culturales (Lacarrieu y Cerdeira, 2016; Cecconi, 2014). Resulta un área de vacancia el abordaje del financiamiento público del patrimonio cultural.
En virtud de lo expresado, este trabajo focaliza el análisis en una unidad sub-nacional de Argentina: la provincia de Entre Ríos. En primer lugar, es relevante indicar que Argentina se constituyó como un país federal, en el cual las provincias poseen todo el poder no delegado expresamente al Estado Nacional en la Constitución Nacional (conforme al art. 121 Constitución Nacional). La elección de esta provincia obedece a que la reforma constitucional provincial de 2008 incorporó una cláusula específica para el financiamiento de la cultura, cuya implementación y posibilidades de evaluación generan la inquietud inicial que promovió esta investigación1. Por ello, el objetivo de este trabajo es establecer el grado de vinculación entre el entramado de la regulación jurídica de protección del patrimonio cultural y las asignaciones presupuestarias a este área en Entre Ríos en el período 2008-2023 a fin de evidenciar si la sanción de nuevas normas protectorias del patrimonio cultural fue acompañado de asignaciones presupuestarias destinadas al financiamiento de estas actividades por parte del Estado Provincial.
Para ello, en primer lugar, se caracterizan los principales lineamientos de la protección jurídica del patrimonio cultural en la provincia de Entre Ríos, atendiendo a las posibilidades de financiamiento que establece el ordenamiento. Seguidamente, se realiza un análisis descriptivo de las asignaciones y ejecuciones del presupuesto en el período comprendido entre 2008 y 2023. Finalmente, se presentan algunas reflexiones que, lejos de cerrar el debate, procuran brindar elementos para nuevas investigaciones que permitan profundizar en esta temática.
Metodologia
El diseño metodológico de esta investigación es de tipo cualitativo, combinando dos técnicas de investigación: el análisis del contenido de un corpus de documental y un análisis descriptivo-analítico de las asignaciones presupuestarias a instituciones públicas de cultura en la provincia de Entre Ríos en el período 2008-2023.
Según lo entendemos, el corpus es un conjunto articulado de documentos cuya forma específica debe ser pensada como un montaje que pone en serie documentos a partir de la identificación de huellas discursivas (Haidar et al., 2014). En este caso, el corpus se compone de las normas jurídicas provinciales que regulan el patrimonio cultural. El corpus fue sometido a análisis documental (Duverger, 1981), para la interpretación de la normativa, con el fin de identificar aquellos conceptos que describen los elementos del patrimonio cultural entrerriano, como también las disposiciones referidas a la finalidad de los gastos estatales en este ámbito.
Los presupuestos anuales fueron analizados a partir de las asignaciones realizadas al organismo de cultura provincial en cada año. La información monetaria fue deflactada conforme el índice de inflación anual, para obtener datos comparables.
La protección jurídica del patrimonio cultural en Entre Ríos
Las características del federalismo argentino, como fenómeno sociopolítico exigen una conceptualización determinada histórica y geográficamente. De este modo, autores como Castorina de Tarquini (2007) o Hernández (2000) han establecido un conjunto de criterios que permiten identificar los rasgos generales del federalismo en Argentina. A su vez, otros autores indican que en Argentina prevalece un federalismo de concertación (Reyna, 2012), en el cual los distintos órdenes jurisdiccionales reglan en ámbitos territoriales y personales diferentes pero se pueden entrecruzar (concurrencia típica).
En relación con el patrimonio cultural, puede identificarse una concurrencia típica, por cuanto los referentes patrimoniales pueden encontrarse en jurisdicciones de distinto nivel (nacional, provincial, municipal). La competencia para su regulación dependerá de la intersección de facultades legales (como aquellas relativas a la planificación urbana) con los criterios de valoración (por ejemplo, la trascendencia del elemento patrimonial). Por ello, resulta un elemento esencial para considerar, al momento de evaluar el presupuesto destinado al patrimonio cultural, cuáles son los elementos o manifestaciones sobre los cuales el Estado Provincial puede efectuar erogaciones.
El conjunto de bienes que forman parte del patrimonio cultural entrerriano, como las acciones relativas a este patrimonio, se han incrementado a partir de la reforma constitucional de 2008.
Tomando como un hito relevante en la regulación del patrimonio cultural provincial a la Constitución Provincial de 2008, realizaremos un somero análisis del artículo 26. El mismo establece que la cultura es un derecho fundamental, y a continuación indica que el Estado impulsa las siguientes acciones:
la promoción, protección y difusión del folclore, las artesanías y demás manifestaciones; el reconocimiento a la identidad y respeto a la diversidad cultural, la convivencia, la tolerancia y la inclusión social, estimulando el intercambio desde una perspectiva latinoamericana; la protección, preservación y divulgación de los bienes culturales, el patrimonio tangible e intangible, histórico, artístico, arqueológico, arquitectónico y paisajístico; la aplicación de las nuevas tecnologías de la comunicación para la producción cultural. (Negrita de la autora)
Gnemmi (1983) indica que la preservación es una acción que implica "poner a cubierto anticipadamente a un bien cultural, para evitar su daño, deterioro o destrucción" (p.28). Por su parte, el término 'protección' es utilizado frecuentemente en el ámbito jurídico, encontrándose mencionado así en los tesauros de la disciplina (Bardi et al., 2016). Sin embargo, en diversos glosarios de términos relativos al patrimonio cultural, la distinción entre protección y preservación no aparece mencionada (Bustamante Montoro, 2021; Díaz Cabrera, 2010; Calvo Manuel, 2016). Sin embargo, a fin de realizar una exégesis de la cláusula constitucional, puede considerarse a la protección como el conjunto de medidas (jurídicas, políticas o económicas) que el Estado impulsa para garantizar la permanencia en buenas condiciones de los bienes y elementos del patrimonio cultural para que puedan ser gozados por las generaciones presentes y las futuras. Por otra parte, la preservación se refiere a las acciones implementadas para evitar el daño de los bienes patrimoniales o mejorar su estado. Finalmente, se incorpora la divulgación, concepto de alcance general que alude a aquellas actividades destinadas a dar a conocer y hacer pública la información relativa a los elementos del patrimonio cultural, como parte de un ejercicio de democratización del mismo (Tenorio Vázquez, 2023).
En cuanto a las categorías patrimoniales enunciadas en la cláusula constitucional, la cita referenciada permite advertir la amplitud de las mismas. No solo se incluyen diversas manifestaciones materiales e inmateriales, sino también nuevas categorías, como el paisaje cultural. Asimismo, al inicio del artículo se alude a las artesanías, el folklore y a la identidad cultural, con lo cual las posibilidades de interpretación se amplían.
En el último párrafo, el artículo 26 prevé la asignación presupuestaria, indicando que "los fondos para su financiamiento no podrán ser inferiores al uno por ciento de las rentas no afectadas del total de las autorizadas en la ley de presupuesto". Esta cláusula será analizada en el próximo apartado.
Antes de la reforma constitucional, la provincia solo contaba con declaratorias dispersas de bienes culturales inmuebles, las cuales habían sido ordenadas a través de un decreto. Sin embargo, en 2021 se sancionó la Ley N° 10.911, que estableció un marco regulatorio para el patrimonio material e inmaterial. La norma establece definiciones y clasificaciones de los elementos patrimoniales, instaura la autoridad de aplicación, crea un registro del patrimonio material e inmaterial, impone restricciones y limitaciones al dominio de los bienes culturales y crea una red de patrimonio público privado.
Del articulado, nos interesa resaltar, a los fines de esta investigación, la conceptualización del patrimonio, que permite deslindar los bienes afectados como también algunas cláusulas relativas al presupuesto. En el segundo artículo, la norma expresa:
Se entiende por Patrimonio Cultural Material e Inmaterial, a los bienes materiales e inmateriales y lugares que sean de valor étnico, bibliográfico, o artístico, así declarados, y que se encuentren en el territorio provincial o ingresen a él quien quiera que sea su propietario.
En el texto citado se advierte que es una condición esencial que los bienes se encuentren declarados como patrimoniales a través de alguna norma jurídica, y también que los mismos se encuentren en el territorio provincial. Seguidamente, el artículo establece criterios de valoración, aludiendo al carácter histórico, antropológico, etnográfico, artístico, arquitectónico, urbanístico, paisajístico y científico, e incorpora, asimismo, la categoría del patrimonio cultural viviente. No es objeto de este trabajo el análisis de estas categorías, sin embargo, puede observarse la yuxtaposición entre los valores y los criterios enunciados en el mismo artículo, que no son enteramente coincidentes.
La ley dedica dos artículos a los recursos para su implementación. Por un lado, el artículo 11 refiere a los recursos humanos, indicando que la autoridad de aplicación debe evitar incrementar el presupuesto en el rubro de personal, en particular con motivo de la creación del Registro del Patrimonio Material e Inmaterial. Conforme el artículo analizado, solo podrá incorporarse personal en el marco de la Ley N° 9755 (Ley de Empleo Público provincial) y que, además, posea capacitación específica en la identificación, calificación, custodia, orden, conservación y restauración de bienes patrimoniales.
En segundo término, la ley expresa el origen de los recursos financieros que solventan las acciones emprendidas en su cumplimiento. Así, el artículo 18 expresa que estos recursos se integrarán con partidas presupuestarias asignadas a la autoridad de aplicación anualmente; los aportes, donaciones o legados realizados por organismos, entidades públicas o privadas y otros ingresos que disponga el Poder Ejecutivo. En este punto resulta relevante indicar que la autoridad de aplicación es la Secretaría de Cultura2, la cual, como se describe en el próximo apartado, cuenta con diversas partidas presupuestarias, destinadas no solo al patrimonio cultural sino a la promoción cultural en general. Esta disposición no ha sido reglamentada aún, por lo cual el modo de distribución de los porcentajes asignados a la implementación de la ley aún no se encuentra puntualizado.
La Ley N° 10.740 de rescate, protección y promoción de la cultura tradicional entrerriana tiene por finalidad preservar, proteger, rescatar, difundir y promocionar todas las expresiones culturales tradicionales constitutivas del acervo identitario. La norma establece la misma autoridad de aplicación, es decir, la Secretaría de Cultura, y pone en cabeza de la misma un conjunto de facultades que requieren, en principio, la afectación de recursos. Entre ellas podemos mencionar: promover y difundir la cultura tradicional en-trerriana con la conformación de embajadas artísticas que realicen presentaciones provinciales, nacionales e internacionales; procurar la asignación de los recursos económicos para el financiamiento de sus actividades y promover políticas de incentivo fiscal para la realización de hechos culturales tradicionales.
Para el desarrollo de estas acciones, la ley no establece un fondo específico, sino que en diversos artículos indica que deberá implementarse con el presupuesto asignado a la autoridad de aplicación. Atento que la norma no se encuentra reglamentada; tampoco se han implementado las diversas disposiciones de la misma. Solo en el caso de la edición de obras encuadradas en el marco de esta ley puede identificarse una asignación específica, establecida a través de la Ley N° 11.022, que crea un fondo especial para la Editorial de Entre Ríos.
Si bien no está dedicada íntegramente al patrimonio cultural, la Ley N° 10.659 de artesanías incorpora el aspecto patrimonial en su articulado. Así, luego de establecer sus objetivos y un conjunto de definiciones (entre las que se encuentra la noción de patrimonio cultural inmaterial), el artículo 3 declara la actividad artesanal de interés provincial "como manifestación cultural autóctona y como elemento de identidad provincial y nacional". De este modo evidencia la intrínseca relación entre la actividad artesanal y el patrimonio cultural inmaterial.
La ley constituye a la Secretaría de Cultura como autoridad de aplicación, de modo similar a las otras normas analizadas. Como en el caso anterior, se establecen una serie de funciones que conllevan, implícita, la asignación de recursos para su cumplimiento. Entre ellas: preservar el patrimonio artesanal de la provincia, implementar un registro provincial de artesanos, fomentar la capacitación profesional de los mismos, promover y garantizar acceso a líneas de crédito destinadas a mejorar las condiciones productivas, entre otras. Nuevamente, la ley no establece una asignación presupuestaria o la creación de un fondo específico para estos fines.
Esta breve enumeración evidencia que, a partir de la reforma de la Constitución de la provincia de Entre Ríos, se sancionaron varias normas jurídicas con la finalidad de proteger y salvaguardar diversas manifestaciones del patrimonio cultural. Todas ellas tienen como autoridad de aplicación la Secretaría de Cultura y disponen acciones como funciones que debe cumplir para ejecutar estas normas. Siguiendo los textos legales no se dispone, en ninguno de ellos, afectaciones específicas para el cumplimiento de estos fines. Por ello, nos interesa analizar en el próximo apartado cómo se componen las asignaciones presupuestarias dedicadas a esta área en la provincia de Entre Ríos.
El presupuesto asignado al patrimonio cultural en Entre Ríos
En el apartado anterior se analizaron las normas jurídicas vigentes en el territorio entrerriano, que conceptualizan los bienes del patrimonio cultural y las principales acciones estatales previstas para su resguardo. Se evidenció que la Constitución de la provincia de Entre Ríos establece una asignación presupuestaria mínima para la cultura. Las políticas generales y los lineamientos específicos que se emprendan en relación al patrimonio cultural se encuentran insertos en esta asignación, aunque son solo una parte de la misma. Por ello, resulta relevante considerar cuáles son las principales características de la misma.
Se ha definido al presupuesto como "un instrumento aprobado por ley del Congreso en el cual se prevé, anualmente, los gastos en que incurrirá la administración y los recursos de la administración y los recursos que se deberán obtener para su cobertura" (Badeni,2006:1546). Hirschmann (2023) indica que la ley de presupuesto posibilita al Congreso a participar de la dirección política a través de la aprobación (o no) del mismo, como también a controlar la actividad financiera pública. En Entre Ríos, el Poder Legislativo posee la facultad de dictar la ley de presupuesto. Cebrián (2024) distingue entre el presupuesto, como una herramienta de planificación del Estado, y el financiamiento, noción que refiere a los mecanismos para la obtención de fondos para la realización de un proyecto o cubrir gastos.
El análisis de las asignaciones presupuestarias dedicadas a la cultura requiere considerar la variación de la dependencia del organismo dedicado a la cultura en el ámbito del Poder Ejecutivo Provincial. Durante el período analizado, este organismo tuvo diferentes nomenclaturas y jerarquía que interesa describir. En la figura 1 se presentan estos cambios, que inciden en los programas y la composición del gasto.
En la figura precedente se consigna que los programas relativos al área de cultura se encontraron, hasta 2013, en el marco del Ministerio de Gobierno, Justicia, Educación, Obras y Servicios Públicos. A partir del desglose de secretarías y nuevos ministerios, el área de cultura cobró relevancia. Así, en 2013 se creó el Ministerio de Cultura y Comunicaciones, que a partir de 2017 se fusionó con el Ministerio de Turismo. En ese año, la Secretaría de Cultura también abarcó el área de turismo y la gestión fue conjunta. Sin embargo, para el análisis se han considerado solo las partidas destinadas a Cultura y Culto dentro de esta secretaría. En 2019, la Secretaría de Cultura vuelve a tener entidad como unidad de gestión separada de turismo, situación que se mantuvo hasta 2023.
En la figura 2 se presentan los montos totales previstos por los presupuestos para las áreas de cultura, teniendo en cuenta la deflactación por inflación.
El examen pormenorizado de cada uno de estos presupuestos puede realizarse desde dos perspectivas. Por una parte, pueden ordenarse estos datos a partir de una perspectiva institucional, la cual atiende a incisos ordenados por finalidad, función y objeto de la administración pública. Estos incisos se mantienen en el tiempo y son aquellos que posibilitan la realización de las actividades habituales del Estado. En la provincia de Entre Ríos estos incisos son: personal (inciso 1); bienes de consumo (inciso 2); servicios no personales (inciso 3); bienes de uso (inciso 4) y transferencias (inciso 5).
Otra perspectiva atiende al aspecto funcional, teniendo en cuenta la asignación según programas que en muchos casos exceden los períodos de gestión de cada gobierno, manteniéndose en el tiempo. Estos programas evidencian las actividades o políticas estatales implementadas en un período estipulado con un objetivo específico y pueden contribuir a una institución o varias. En los presupuestos analizados, se tomaron en cuenta aquellos programas que atienden, específicamente, al patrimonio cultural de la provincia.
Teniendo presente la primera perspectiva, en la figura 3 se observa la distribución presupuestal por inciso, dentro de los gastos en Cultura (incluido culto), deflactados por el índice de precios del período:
La composición del gasto también es relevante al momento de realizar un análisis presupuestario. Particularmente en Cultura, más del 50 % corresponde al inciso 1, que son partidas destinadas al personal, esto es una constante en todos los ministerios, pero en general en todas las organizaciones. En general, este personal es administrativo, pero también son agentes asignados a museos, centros culturales, capacitaciones, entre otros. En 2016, la proporción llegó al 70,9 % de los gastos corrientes. También se debe aclarar que la proporción del gasto específico sobre el total presenta una lectura lineal; esto se debe a que en la provincia existen los mecanismos de adscripciones, que posibilitan que el personal de una repartición pueda prestar funciones en otro organismo adscribiéndose al mismo. Además, resulta necesario aclarar que los incrementos salariales (recomposiciones salariales), mayores a la inflación en algunos años, mejoran la situación de los trabajadores, aumentando las partidas y no la cantidad de cargos.
En cuanto al inciso 2, bienes de consumo, refiere a aquellos que se destinan principalmente al funcionamiento administrativo, pero también son partidas para bienes consumibles en los eventos organizados por la Secretaría de Cultura. Sin embargo, debemos considerar que existen otras partidas provenientes de financiamiento extraprovincial destinadas a cultura y no están reflejadas en este presupuesto, como por ejemplo, los fondos que provee directamente el Estado Nacional, los cuales también son administrados por esta secretaría.
El inciso 3 corresponde a servicios no personales. El mismo se destina a alquileres, contratos de obra por distintos motivos (ej. puede ser personal administrativo contratado bajo esta modalidad, pero también quienes se desempeñan como capacitadores gestores culturales o personal a cargo de proyectos específicos, entre otros).
El inciso 4 se refiere a equipamiento en general, que puede ser equipamiento informático, pero también aquel específico para los espacios culturales. Se observa que este inciso, que posibilita la conservación del patrimonio cultural a través de la adquisición de equipamiento específico, no tuvo una incidencia relevante, excepto en el período 2010-2011, en el cual superó el 10 % del presupuesto. Posteriormente fue decreciendo hasta limitarse al 0,2 % en 2022.
Finalmente, el inciso 5, que representa las transferencias, refiere en este organismo a aquellas que se dedican a programas para el fomento a la música, el arte, entre otros.
La variación de las partidas en el período analizado es muy amplia, evidenciándose que la mayor varianza se encuentra en el inciso 4, en tanto que la varianza del inciso 2 es la menor. Se indicó que la varianza del inciso 1 puede responder a incrementos salariales fundamentados en la inflación y no siempre a un incremento del personal del área de cultura. Estas variaciones se representan en la siguiente tabla.
Atendiendo al aspecto funcional, el examen de los programas presupuestarios permite distinguir, en el área de cultura, al menos dos clases de programas: por una parte, aquellos que refieren a las políticas de acceso y disfrute de la cultura como de las producciones creativas; por otra parte, aquellos referidos directamente al patrimonio cultural. En la figura 4 se mencionan estos programas, conforme la clasificación realizada para su análisis.
A fin de dar cuenta de los programas que se dedican a la protección del patrimonio cultural, se mencionan los principales contenidos que abarcan las partidas presupuestarias dedicadas a los mismos, conforme la fundamentación que se realiza en las leyes de presupuesto. Así, el programa de Custodia y Guarda de Libros y Documentos Literarios se ejecuta a través de las bibliotecas de la provincia. El mismo tiene como finalidad la conservación de libros y ediciones provinciales, como también aquel acervo proveniente de donaciones de fondos bibliográficos y procesamiento de las colecciones para su registro y posterior uso. Asimismo, a partir de 2010 se incorpora como objetivo la elaboración y actualización del catálogo de autores entrerrianos, propiciando su edición seriada.
El programa de Protección del Patrimonio Cultural, dependiente de los museos de la provincia, tuvo como objetivo principal solventar acciones que permitan visibilizar y conservar el patrimonio existente en los seis museos provinciales existentes en 2008: Museo Provincial de Bellas Artes "Pedro E. Martínez", Museo Provincial de Ciencias Naturales y Antropológicas "Antonio Serrano", Museo Histórico "Martiniano Leguizamón", Museo y Mercado de Artesanías "Carlos Asiaín", Museo y Monumento Histórico Nacional Molino Forclaz y el Museo de Dibujo y Grabado "Artemio Alisio". Además, debe destacarse que en el período analizado se inauguraron tres museos más: en 2016 el Museo Provincial Casa de Gobierno; en 2019 el Museo Provincial Hogar Escuela "Eva Perón" y en 2018 el Museo de la Imagen, que originariamente pertenecía al ámbito municipal y en ese año pasó a la órbita provincial.
Sin embargo, en la mayoría de las fundamentaciones de este programa se mencionan solo algunos de estos museos. Aparece en todas ellas el Museo Provincial de Bellas Artes, y en algunas, el Museo Histórico Provincial, el Museo y Mercado de Artesanías, y solo tangencialmente el Museo de Ciencias Naturales y Antropológicas. Las razones por las cuales no se mencionan los otros museos y el análisis de la efectiva distribución de las partidas presupuestarias asignadas a este programa excede este trabajo. Simplemente se indica que los museos que poseen más menciones en el presupuesto se encuentran en la ciudad capital provincial.
El programa de Archivo y Custodia de Documentación Oficial es el encargado de asegurar la conservación y custodia de los documentos administrativos e históricos de la provincia, promoviendo su difusión para servir a la acción administrativa, de fuente científica en general e histórica en particular, a través del desarrollo de archivos. Entre las actividades propuestas para realizar a través de este programa se encuentran: a) Reunir y organizar técnicamente la documentación administrativa e histórica de la provincia, el acervo gráfico y fónico de la misma, como también toda otra documentación pública que le sea entregada en custodia; b) Fiscalizar las operaciones de descarte de documentos que forman los archivos de los ministerios, organismos centralizados y descentralizados de la provincia, supervisando y asesorando sobre la organización técnica de los mismos; c) Reproducir la documentación de interés general e histórica; d) Promover y auspiciar las investigaciones de carácter histórico en el ámbito provincial; e) Investigar e inventariar la documentación histórica que existe en poder de los particulares, y f) Obtener copia de los documentos conservados en archivos oficiales de la provincia o del extranjero o privado de cualquier jurisdicción. El organismo que lleva adelante este programa es la Dirección del Archivo General de la Provincia.
El programa de Promoción y Desarrollo de Actividades Artísticas, Culturales y Archivo de Documentos es uno de los más antiguos que aparecen en el presupuesto. El mismo promueve y orienta el desarrollo de programas que tiendan a relevar, proteger, conservar, clasificar, poner en valor, rehabilitar y divulgar los bienes y valores culturales que son expresión genuina de la comunidad entrerriana, tales como los bienes construidos y que constituyen el patrimonio tangible (arquitectónico, arqueológico, paleontológico, histórico, antropológico, etc.) y el patrimonio intangible (tradición, costumbres, representaciones, símbolos, hábitos, testimonios orales, etc.) de la provincia de Entre Ríos. Asimismo, procura articular el accionar político cultural con los organismos gubernamentales y no gubernamentales municipales, provinciales, nacionales e internacionales, en especial con los de los países que integran el Mercosur, propiciando la cooperación cultural a través de la firma de convenios y otras acciones culturales. Este programa contribuye a garantizar que las acciones de los distintos programas expresen la diversidad histórico - cultural de las comunidades que integran el territorio provincial.
En la figura 5 se manifiesta la comparación, en promedio, para el período analizado, de las partidas presupuestarias asignadas a cada uno de estos programas. Conforme esta figura, se comprende que el programa de Promoción y Desarrollo de Actividades Artísticas, Culturales y Archivo es el que mayor asignación presupuestal obtiene, en razón de ser un programa marco, en el cual se incluyen acciones que se despliegan en diversos ámbitos relacionados con el patrimonio cultural. También puede observarse que el programa referido al Patrimonio Cultural de Museos posee una relevancia específica, aunque al analizar los datos desagregados por objeto de este programa, se advierte que el componente de personal es el más abundante.
Además de las partidas asignadas al área de cultura, en Entre Ríos algunas obras destinadas a la conservación del patrimonio cultural se financian a partir de partidas asignadas al área de Planeamiento, Infraestructura y Servicios. Esta área pertenece al Ministerio homónimo y es la encargada de desarrollar las obras públicas de la provincia. Dado que muchos de los inmuebles declarados como patrimonio cultural, y los museos provinciales, son bienes del Estado Provincial, su conservación y las intervenciones necesarias para su adecuado mantenimiento están a su cargo.
Realizar un seguimiento de las obras de reparación y refuncionalización de los inmuebles declarados monumentos históricos provinciales o museos excede los objetivos de este trabajo. En parte porque ello requiere un análisis no solo del presupuesto, sino también dar cuenta de la ejecución del mismo.
A fin de dar una acotada reseña sobre este aspecto, puede indicarse que, en 2008, el plan de obras públicas no contemplaba específicamente partidas destinadas a la cultura. En el Ministerio de Gobierno, Justicia, Educación, Obras y Servicios Públicos solo se presupuestaron partidas para construcción, ampliación y mejoras de edificios policiales (cabe indicar que algunos de ellos están declarados como patrimonio cultural) y mejoras de Escuelas de Policía. En las obras de la Secretaría de Planeamiento, Infraestructura y Servicios se contemplan obras de arquitectura, refacciones a escuelas, centros cívicos y centros de salud (algunos de los cuales también están declarados como patrimonio cultural). Sin embargo, estas asignaciones presupuestarias no permiten distinguir si las intervenciones se deben al mantenimiento de las características patrimoniales de estos inmuebles o a refacciones asociadas a los usos actuales de los mismos.
A partir de 2008 se incluyeron, en el plan de obras públicas, partidas presupuestarias relacionadas con inmuebles patrimoniales, como también museos. Entre estos últimos, la mayor cantidad de partidas se refiere a museos ubicados en la capital provincial, tales como el Museo Provincial de Bellas Artes; la Biblioteca Provincial; el Museo Histórico y Archivo General; el Museo de Ciencias Naturales y Antropológicas; el Museo y Mercado de Artesanías, entre otros. A su vez, también se destinaron partidas para inmuebles patrimoniales, como la Casa de la Cultura, La Vieja Usina, el Colegio histórico "Justo José de Urquiza", el Museo Casa Fray Mocho, el Cementerio de los Negros en la localidad de Ingeniero Sajaroff, entre otros.
Se advierte, entonces, del análisis de las partidas presupuestarias que su composición es variada, tanto funcional como programáticamente. Desde 2008 se observa un incremento en el presupuesto destinado al área de cultura, con algunas variaciones en el período. Funcionalmente, la mayor parte del presupuesto se destina a gastos de personal, en una proporción que es mayor al 50 % en todo el período. En cuanto a los programas, se observa que se delimitan cuatro programas dedicados al patrimonio cultural, de los cuales el programa marco que posibilita el financiamiento de actividades de promoción y protección del patrimonio cultural es el mayoritario, junto a aquel destinado al patrimonio museológico. Sin embargo, al analizar los museos que existen en la provincia, se advierte que en su mayoría se encuentran en la ciudad capital. Finalmente, algunas asignaciones referidas a la conservación de edificios de valor patrimonial se encuentran en partidas que no corresponden al área de cultura, sino al área de infraestructura, cuyo seguimiento y ejecución resulta complejo de auditar.
CONCLUSIONES
La garantía de los derechos culturales requiere asignaciones presupuestarias estatales que permitan financiar las acciones para su efectivización. Diversos organismos, a través de normas vinculantes y no vinculantes, han establecido la necesidad de que los Estados destinen presupuestos mínimos a las áreas de cultura, para promover la diversidad cultural y la protección de las identidades y manifestaciones culturales. En Entre Ríos, la reforma constitucional de 2008 estableció que al menos el 1 % del presupuesto debe destinarse a la promoción de la cultura.
En el ámbito de los derechos culturales, resulta de interés focalizar el análisis en la protección del patrimonio cultural. Para ello, en este trabajo se realizó un análisis documental de las normas jurídicas aprobadas en la provincia desde 2008. A partir del mismo se advirtió que hubo un incremento de normas dedicadas al patrimonio cultural, incorporando nuevas categorías patrimoniales y estableciendo diversas acciones y funciones en la autoridad de aplicación provincial. Sin embargo, estas normas no establecen las asignaciones presupuestarias destinadas al cumplimiento de estas funciones, y tampoco ello está previsto en los decretos reglamentarios de aquellas que los poseen.
Por ello, resultó relevante realizar una descripción analítica de los presupuestos provinciales en el período 2008-2023. Conforme esta descripción, se observó que existió un incremento en el monto destinado al área de cultura, con algunos altibajos en el período. Ello tuvo un correlato con las diversas escalas jerárquicas que tuvo el área de cultura en la provincia en el período enunciado. En la primera etapa del período, el área de cultura dependía de un ministerio que comprendía múltiples áreas. En 2013 se jerarquiza el área, al crearse el Ministerio de Cultura y Comunicación. Si bien en años posteriores se fusionará con el área de turismo, mantendrá una secretaría específica en el organigrama provincial.
Estos cambios tuvieron connotaciones en los presupuestos analizados. Desde el punto de vista funcional, se evidencia que el gasto priorizado en el área de cultura refiere al personal, quedando en una proporción altamente menor la compra de equipamiento. A su vez, el análisis de los programas destinados a la protección del patrimonio cultural permite dar cuenta de la prevalencia de acciones destinadas a las categorías tradicionales del patrimonio (aquel que forma parte de museos y archivos o los monumentos e inmuebles declarados), por sobre otras acciones destinadas al patrimonio intangible o los paisajes culturales, por ejemplo.
El objetivo planteado inicialmente fue establecer el grado de vinculación entre la regulación del patrimonio cultural y las asignaciones presupuestarias para su financiamiento. En este sentido, puede observarse que, si bien en el período analizado se incorporaron nuevas normas que establecieron medidas de protección para diversas manifestaciones culturales, incluyendo categorías novedosas y estableciendo acciones a cargo del Estado provincial, ello no tuvo un correlato directo en las asignaciones presupuestarias. Si bien el monto presupuestario fue en aumento, las funciones y programas a los cuales se destinó el mismo no variaron notablemente.
Si bien, como se indicó, el porcentaje previsto constitucionalmente incluye a todas las dimensiones de la cultura (y no solo al patrimonio cultural), el análisis demostró que al menos en esta área el porcentaje no ha variado. En este sentido, el presupuesto público destinado al patrimonio cultural resulta insuficiente para la efectiva tutela del mismo, por cuanto no se atienden de manera regular las erogaciones más sustantivas, tales como la conservación, la im-plementación de buenas prácticas o programas de vinculación del patrimonio con las comunidades.
La gestión del patrimonio cultural habitualmente se resuelve a partir de la sanción de normas jurídicas que establecen nuevas herramientas de tutela o definen diversas categorías patrimoniales. En pocas ocasiones, el presupuesto forma parte de la discusión legislativa, cediendo este aspecto al debate presupuestario general. Resulta entonces un desafío incorporar en el presupuesto asignaciones específicas destinadas al patrimonio cultural o a programas relacionados a la salvaguarda de las manifestaciones culturales. Sin embargo, es un propósito inclaudicable que exige formación y análisis que permitan justificar los programas y establecer parámetros de evaluación que promuevan la protección de la diversidad de manifestaciones culturales.
* Este trabajo fue elaborado en el marco de los proyectos PICT 2020-02388 "Obstáculos y potencialidades de la tutela jurídico-institucional del patrimonio cultural en Entre Ríos" y PIBAA "Protección Jurídica e Institucional del Patrimonio Cultural en Entre Ríos: Diagnóstico de lagunas y controversias jurídicas en el ámbito provincial y local para la elaboración de propuestas superadoras". La elaboración de esta investigación contó con la colaboración de la Lic. Laura Bevilacqua para la elaboración de las figuras 2 y 3 y de la tabla, y para la interpretación de los datos presupuestarios y su análisis.
1 Argentina está conformada por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Cada una de estas jurisdicciones ha dictado una constitución provincial. Sin embargo, solo la Constitución de la Provincia de Corrientes (2007) y de Entre Ríos (2008) establecen un porcentaje del presupuesto provincial para el financiamiento de la cultura. Este trabajo no aborda el caso de Corrientes, ya que el artículo 210 de la Constitución Provincial establece que un porcentaje no inferior al 25 % de los recursos fiscales debe destinarse a educación y cultura, debiendo asignarse a cultura el 1 % como mínimo. Sin embargo, no se accedió a información sobre las partidas y designaciones de la misma.
2 En este trabajo se optó por mencionar a la Secretaría de Cultura con su actual nomenclatura, sin distinguir los cambios que la misma ha sufrido en el organigrama provincial a través del tiempo, para facilitar la lectura e identificación del organismo. En el siguiente apartado se mencionarán estos cambios y las fechas en las cuales se han producido.
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