Una referencia particular sobre el concepto de calidad de la educación

JUAN CARLOS MIRANDA
ECONOMISTA, OBSERVATORIO DE EDUCACIÓN UNIVERSIDAD DEL NORTE jcmirand@uninorte.edu.co

RESUMEN

El objetivo de este artículo es establecer un marco de referencia de la calidad de la educación que involucre a la economía y a la educación, y que sirva para iniciar un análisis de esta problemática en trabajos de tipo empírico.

palabras clave: Calidad, educación, economía

ABSTRACT

The objective of this article is to establish a reference framework of the quality of education which involves both Economics and Education, and, at the same time, serves to start an analysis of this problem in empirical studies.

key words: Quality, education, economics.

Introducción

Uno de los problemas en el tratamiento de los estudios sobre la calidad de la educación está relacionado, precisamente, con la complejidad y extensión del marco teórico que le circunda. La principal dificultad para entender el problema de calidad de la educación es que esta significa demasiadas cosas para la gente, por tanto, no es fácil concretar científicamente su significado.

La pretensión de este documento no es cubrir extensivamente el tema, sino extraer una síntesis operativa (o reducción a lo esencial) que permita operacionalizar o especificar las dimensiones y variables clave, científicamente medibles, para emprender estudios en el marco de la economía de la educación (San Segundo, 2001) y, específicamente, de la medición de la calidad.

El objetivo general del presente artículo no es hacer un amplio y concienzudo examen de la calidad como concepto, ni mucho menos sobre educación. El propósito es menos ambicioso: se quiere precisar aquí un marco de referencia colindante entre la economía y la educación, el cual pueda servir de referente para emprender un análisis de esta problemática en trabajos de tipo "empírico"

El trabajo se presenta en tres secciones: la primera, de carácter introductorio, dedicada a presentar los aspectos generales del concepto de calidad; la segunda se dirige a precisar las distintas dimensiones desde las cuales se puede observar el problema de la calidad, y en la tercera se presenta el conjunto de indicadores de uso más general que se tienen en cuenta en relación con su medición.

1. Generalidades del

concepto de calidad 1.1. Consideraciones generales en torno del concepto de la calidad

Un recorrido por los conceptos sobre calidad y, específicamente, sobre calidad de la educación deja claro lo resbaladizo y delicado del terreno. No solo por lo relacionado con la calidad, sino también por lo controvertido del concepto de educación.

En ambos casos, la exuberancia temática de estos conceptos es muy amplia, diversa y no pocas veces contradictoria. Esto obliga, necesariamente, a que cualquier ejercicio de análisis en torno del tema de la calidad de la educación transgreda el horizonte conceptual y ubique la discusión del tema a nivel de teorías educativas.

Un recorrido por la historia reciente de las teorías sobre la calidad -no necesariamente de la educación-nos remite a un escenario donde se destacan tres enfoques claramente definidos: uno va de 1920 a 1950 y que se dirige a la calidad del producto; otro de 1950 a 1970 centrado en el capital humano en las organizaciones y el último entre los años 1970 y 1980 donde predominó el enfoque de satisfacción al cliente (Posada, 2005. p. 35 y ss.).

Las corrientes teóricas sobre la calidad, presentadas desde el desarrollo empresarial, dejan en claro dos teorías centrales que se destacan sobre la calidad. Ellas son: primero las que tienen que ver con la calidad como sistema o enfoque sistémico, la cual la percibe como un proceso para mejorar los productos y servicios; y segundo las que asumen la calidad como cultura de la organización, según la cual la calidad es una responsabilidad de los individuos, en donde se destacan los procesos de gestión (dirección, liderazgo, actitudes, trabajo en equipo). De esta tradición teórica se desprende el concepto de calidad total.

Pero muy a pesar de las teorías presentadas lo que se encuentra, en la práctica, es una combinación favorable de estos dos enfoques según sea la conveniencia de quienes apliquen las medidas de política, en el caso que nos ocupa, de la política educativa.

En lo que se refiere a la calidad de la educación, que tradicionalmente había tenido enfoques pedagógicos, a partir de la segunda mitad del siglo pasado se comienzan a incorporar las nociones de las teorías de la calidad al estudio de la problemática educativa, y a la intervención en esta problemática a través de políticas públicas. Esto dio lugar a programas de desarrollo educativo interesados en mejorar la cobertura, la calidad y la eficiencia como los señalados por Miranda y Llanos (2004).

Este enfoque sobre la calidad de la educación fue generalizado y promovido por casi todas las naciones del mundo. Un ejemplo de esta preocupación por descentralizar los problemas educativos del núcleo pedagógico fueron, durante el último tercio del siglo pasado, las grandes cumbres sobre la educación mundial, donde el primer compromiso de gran impacto fue la implementación del programa de educación para todos en el siglo XXI, donde los balances de los compromisos del milenio pasado dejaron como grandes rezagados a los países africanos y latinoamericanos.

También es importante, dentro de esta sección de generalidades, destacar la envergadura de las distintas dimensiones que subyacen bajo este enfoque de calidad que se viene presentando: una es la dimensión que corresponde con lo microsocial y representa el ámbito de la escuela y el aula; y la otra, macrosocial, representada por el sistema escolar en su totalidad.

Así, todo estudio sobre la calidad de la educación debe precisar su unidad de referencia en la dimensión micro o macro. Según sea el escenario de estudio (micro o macro), es funcionalmente diferente su forma de abordaje y los agentes participantes en el análisis también lo serán. Así, por ejemplo, una evaluación de la calidad del sistema educativo (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación,1994) en general tendrá como agente al gobierno y su política educativa (Denis, Kallen, 1995); mientras que, en el tracto de lo micro lo serán el equipo directivo de la escuela y las políticas de la institución, o en su expresión más pequeña: el maestro y su didáctica. En todos los casos, la calidad tiene como objeto transformar al individuo o estudiante.

Esta delimitación de competencias entre lo micro y macro en la gestión educativa es puramente operativa y con fines prácticos de análisis; por lo cual, se aclara, que no hace referencia a dos instancias totalmente diferentes. Es decir, la diferencia entre una y otra está en los ámbitos de competencias o de gestión. Nadie puede negar que la gestión de administrar el sistema educativo es sustancialmente diferente a administrar la escuela o a la gestión de aula.

1.2. Algunos mínimos respecto del concepto de calidad en educación

Si bien, al momento del estudio de la calidad como un proceso no es necesario un consenso en torno de todo lo que significa calidad educativa, sí lo es contar con un mínimo de referentes en torno de ello.

Entre los puntos de consenso general sobre la calidad educativa, se pueden citar: primero, que el objetivo de la educación es el aprendizaje por, consiguiente, tanto el sistema educativo (nivel macrosocial), como la escuela a nivel microsocial, deben proveer a los individuos de conocimientos útiles para subsistir y convivir. Es decir, la educación tiene dos fines asociados con el aprendizaje: uno instruir para el trabajo y otro formar para la vida social.

En la medida que el sistema educativo sea capaz de incorporar a todos los individuos para que accedan de una manera eficaz al conocimiento y de proveerles de la mayor cantidad de conocimientos útiles, se podrá decir que la educación ofrecida es de mayor o menor calidades.

En este sentido, la primera referencia general para establecer si un proceso educativo es de mayor o menor calidades, es mediante la medición de su producto: el conocimiento y para ello se procede, en la etapa ex ante -formativa-analizando los resultados de las pruebas de rendimiento y en la etapa ex post -postgraduado, ocupacional, laboral o simplemente convivencial-mediante la evaluación de desempeño o escalamiento social.

Un segundo punto de consenso establece, a partir de la teoría de sistemas, que la calidad es un proceso que se manifiesta en todas las instancias de la práctica educativa: tanto en la estructura institucional del sistema educativo, como en el de la organización escolar, la cual incluye la práctica pedagógica en el aula.

Si se entiende la calidad como un proceso también se puede encontrar consenso en otros puntos: es un fenómeno multidisciplinar, complejo, entre otros.

1.2.1. La calidad como un proceso de formación

A primera vista, la discusión sobre calidad educativa demanda su definición o precisión conceptual. Sin embargo, la experiencia dice otra cosa, algunos resultados de estudios concienzudos sobre la calidad de la educación señalan que el secreto para abordar exitosamente esta problemática está, precisamente, en centrarse en las metodologías y las prácticas que la garanticen, más que en su definición propiamente dicha (Pircig, citado por Posada, 2005). Por su parte, Doherty, a propósito de la amplitud y la falta de consenso sobre la calidad, afirma de manera tajante: "la calidad no puedes definirla plenamente¹ pero se reconoce" (Doherty, 1997, p.26), por eso en post del estudio sobre la calidad educativa es mejor "obviar" la discusión estéril y contar con un concepto amplio.

Esto es un buen punto de partida², porque sugiere que para abordar el estudio de la calidad de la educación no es necesario un consenso general en el concepto, basta con unos acuerdos mínimos sobre él. Pero lo que sí debe haber, y de hecho lo hay generalmente, es consenso que la calidad es resultado de un proceso: la gestión escolar, a través del cual se consigue su mejoramiento y su producto es el rendimiento escolar. Y es que la tendencia de estudios recientes ha demostrado que la investigación e implementación de estrategias en gestión escolar tienen un gran impacto, no solo en la calidad de la educación, sino en la cobertura y su eficacia. Es en este contexto donde disciplinas como la economía de la educación han puesto de manifiesto un gran aporte.

2. Consideraciones desde la economía

Desde esta perspectiva el sistema educativo tiene la función de educar para el desarrollo humano (Vargas, 2005), es decir, de formar e instruir al hombre para que provea a la sociedad del desarrollo económico a través de una mayor productividad económica, el desarrollo social a través de su inserción en el mercado de trabajo y la movilidad hacia el equilibrio social, para mejorar su calidad de vida y promover el desarrollo de su identidad cultural, entre otros³.

Este papel fundamental de la educación en la transformación hacia una sociedad mejor, que se desenvuelva en los valores de la libertad, igualdad y fraternidad, en una sociedad moderna, es una responsabilidad del Estado. En Colombia esta función está establecida en la Constitución Nacional y reglamentada en varias leyes y decretos.

Desde este punto de vista, la educación es un servicio público cuyo garante es el Estado. Sin embargo, es de señalar que en los países latinoamericanos la prestación del servicio educativo, en gran medida, está a cargo del sector privado.

En términos generales, la educación en Colombia es entendida como un servicio público que se enmarca dentro de un mercado que, debido a sus propios fallos, debe ser regulado por el Estado. Es decir, el enfoque que se le ha dado al manejo de la educación, por parte de las autoridades gubernamentales del país desde finales del siglo XX, es como el de un mercado que debe ser regulado por el Gobierno para corregir sus fallos.

Los principales defectos del mercado se encuentran en la posibilidad de acceso de gran parte de la población. En Colombia se estima que los niveles de escolaridad neta apenas alcanzan el 80 por ciento. El otro gran fallo del mercado se encuentra en la calidad del servicio educativo que recibe la población. El problema no radica solamente en que la educación es de mayor calidad según sea su nivel de ingreso o condición social, sino que los niveles mínimos de calidad que provee el sistema educativo a la población pobre no le suministra las herramientas mínimas para resolver problemas de empleabilidad y movilidad social.

Desde el punto de vista económico, la importancia que tiene para una comunidad contar con educación de calidad es fundamental para mantener un ritmo de crecimiento económico, promover la movilidad social hacia un equilibrio e instalarla en el contexto de la meritocracia. Hoy no se discute la importancia de la educación como instancia de formación del capital humano en el proceso de desarrollo.

Según la tendencia de los estudios sobre calidad educativa, se plantea el gran problema de cómo evaluar la calidad de la educación que recibe una comunidad. Con este fin se han desarrollado múltiples enfoques que han sido debatidos grandemente.

La evaluación de la calidad educativa se ha manifestado, principalmente, de dos maneras: Una, centrando su atención en la medición del desempeño o del rendimiento académico a partir de la medición del aprendizaje de los estudiantes. Con este fin se han diseñado indicadores como tasa de aprobación o reprobación, repitencia, pruebas censales para la medición de los resultados del aprendizaje de la población estudiantil.

Otra gran crítica a los estudios con enfoques de calidad, basados únicamente en los resultados de pruebas de rendimiento, es que no solo basta con la medición, bien lo dijo Crouch (2005) "las vacas no engordan por el solo hecho de ser pesadas", es decir, no basta con exigir un aumento de los resultados en las pruebas de rendimiento, sino que hay que examinar todo el proceso que antecede al rendimiento e implementar mejoras en él para lograr transformaciones. El caso más ejemplarizante es Sudáfrica, uno de los países de similar desarrollo al de Colombia, que ha logrado transformaciones estructurales en calidad a partir de cambios institucionales y no solo por el hecho de haber implementado pruebas de calidad y solicitar mayor exigencia a la institución escolar.

Aunque la calidad no es un problema de medida, lo cierto es que la medición es importante para saber con certeza si se logran avances o no. Sin embargo, se debe tener claro que esto no es suficiente para mejorar. Por tanto, la economía de la educación ha decidido por adoptar otras maneras complementarias de evaluar la calidad centrándose en sus procesos, es decir, enfocando la gestión de la calidad en los procesos formativos, que involucra a los otros agentes que intervienen en el proceso educativo de distintos niveles: las organizaciones escolares, los agentes (profesores, personal directivo) y pocas veces considera la evaluación del desempeño de las autoridades gubernamentales en su papel de apoyo al sistema educativo.

En Colombia, la evaluación ha dado gran importancia a la gestión de la calidad y las autoridades educativas han diseñado desde hace más de diez años políticas y estrategias promoviendo programas para el fortalecimiento de la instituciones educativas y planes de apoyo para las mismas⁴. Igualmente, se han implementado modelos de aseguramiento de la calidad a través del establecimiento de sistemas de acreditación por calidad de las instituciones educativas, los cuales están en etapas primarias de desarrollo y cuyos resultados deben ser objeto de evaluación.

Para efecto de seguir profundizando en busca de lineamientos direccionales que permitan identiicar los aspectos clave en un análisis de calidad, es necesario considerar las distintas instancias o niveles de medición de la calidad.

3. Dimensiones de la calidad 3.1. La calidad en el sistema educativo

En el proceso de la calidad de la educación, el sistema educativo juega un papel fundamental en la generación de una cultura de la calidad. El sistema educativo constituye la institucionalidad del sistema educativo y, en ella, el gobierno o las autoridades gubernamentales encarnan una fuerza protomotora importante para el desarrollo del sistema educativo.

La experiencia internacional con respecto de países en vía de desarrollo como Sudáfrica (Crouch, 2005), nación que ha evidenciado logros significativos en la calidad de su sistema educativo desde su democratización a finales del siglo pasado, indica que los sistemas educativos para implementar exitosamente modelos de calidad deben poseer unos elementos mínimos: el establecimiento de unos estándares, implementar un mecanismo de rendición de cuentas, diseñar y ejecutar estrategias de apoyo institucional a las unidades escolares y, fundamentalmente, contar con capacidad de reacción, relacionada con la capacidad de respuesta de la autoridad educativa.

En cuanto al sistema educativo, parece ser que más que políticas de choque, el gobierno debe optar por el gradualismo en la implementación de las políticas educativas y el seguimiento para hacer ajustes sobre la marcha.

La experiencia internacional también indica que los sistemas de evaluación de la calidad en los distintos países han realizado un gran esfuerzo en los dos primeros elementos (medición según estándares y la rendición de cuentas), que son los aspectos comúnmente presentes en los análisis de evaluación de la calidad por los enfoques de tipo económico.

Pero la experiencia de Uruguay, en América Latina, y de Sudáfrica dan testimonio de grandes cambios sistémicos a partir de la implementación de estrategias de apoyo a las instituciones escolares y de un ente gubernamental con gran capacidad de reacción a través de políticas (Crouch, Luis. 2005, p 2.). Es decir, que una fuerte institucionalidad, medida por la capacidad de estímulo mediante políticas gubernativas de apoyo y regulación, tendría fuerte impacto en el mejoramiento de la calidad.

De la misma manera, los sistemas educativos de los países en desarrollo, frente a los problemas de inequidad social, exclusión social y étnica, deben adoptar criterios de discriminación positiva que equilibren la balanza y proporcionen justicia social y, además, promuevan la movilidad social hacia la convergencia en calidad educativa y la redistribución del ingreso. Roa (2005) lo tiene claro cuando indica que "la peor calidad se obtiene cuando no se cuenta con acceso al sistema educativo, y cuando se accede pero no tienen garantías de permanecer". Esto quiere decir que un sistema educativo que garantice la permanencia o que cuente con mayor capacidad de retención (disminuya la deserción) tiene más posibilidades de ofrecer educación de mayor calidad.

Resulta paradójico, comparando a Sudáfrica con América Latina, que al contrario de lo que sucede en este último, la solución del problema de calidad no haya sido la privatización del sistema escolar sino, por el contrario, que el porcentaje de escuelas públicas se ha incrementado y en el momento representan el 97 por ciento (Crouch, 200, p. 6). Entonces, cae el mito de la privatización como solución, por lo menos en el caso de Sudáfrica. El hecho de hacer público o privado un sistema educativo per se no necesariamente implica mejora en calidad. El éxito relativo en calidad educativa de algunos países, con la generalización de la educación pública, obedece a un escenario de muchos elementos en donde el carácter de público, privado o mixto reporta una ventaja comparativa y le da, al carácter de la organización escolar, sentido de conjunto.

3.2. Calidad en los centros educativos

Si bien es cierto que la carencia de recursos es una limitante para contar con educación de calidad, también lo es que la pobreza y la escasez de recursos no lo explican todo (Crouch, 2005, p. 13). Se ha establecido que en la organización escolar existen elementos determinantes de la calidad de la educación que allí se imparte. Es así como otros componentes diferentes a los proporcionados por el sistema educativo, que son del fuero de la escuela como el manejo gerencial, la autonomía escolar y la participación de la comunidad en la escuela, generan valor agregado a la calidad de la educación.

En razón a que gran parte de la calidad educativa no se debate en el tracto de lo micro, como se indica claramente en las líneas anteriores, los estudios sobre calidad se han centrado en buscar mayor eicacia en los centros educativos. Es decir, ampliar el marco de acción en cuanto a calidad partiendo del supuesto de que las escuelas pueden compensar parte del déicit económico con una mayor capacidad de gestión que le permita maximizar el impacto en calidad, con los recursos que posee. Este el escenario en que emergen los estudios sobre eicacia escolar, en el que las escuelas eficaces reorientan sus prácticas al interior para producir cambios positivos en el aprendizaje de los estudiantes (Martini, Sergio y Pardo, Marcela, 2003, p. 98).

Piñeros (2004) nos ofrece otra definición de escuela eficaz: "aquella que promueve el desarrollo integral a todos y cada uno de sus estudiantes, más allá de lo que sería esperable teniendo en cuenta su rendimiento inicial y su situación social, cultural y económica", siendo este un concepto más causal en el sentido en que sitúa el éxito escolar en función de variables que son maleables e involucran a todo su contexto.

Sin embargo, se encuentra un vacío en relación con un elemento presente en la definición de eficacia escolar: la equidad e igualdad (Cúttanse 2000, citado por Martini y Sergio Pardo, Marcela, p. 99). Es necesario considerar un concepto de eficacia que transcienda el centro educativo, en el sentido que tenga en cuenta la responsabilidad del centro, en llevar transformaciones a su contexto y que ellas sean también integrales. Es decir, es necesario, en el concepto de eficacia, involucrar no solo el contexto de origen del estudiante sino también la responsabilidad de la escuela para con su entorno social. Sobre esto es bastante claro Schifelbein (1984).

Así, según lo comentado anteriormente, la gestión escolar (gestión directiva y administrativa) o el manejo empresarial de la escuela, se tiene como uno de los componentes que impacta favorablemente la calidad. De esta manera, una institución que realice un proceso de autoevaluación (como se infiere de Fletcher, Philip R.,1995), que determine sus falencias, que sea capaz de configurar un proyecto de desarrollo corporativo a largo plazo y planes de mejoramiento a corto plazo, habrá dado grandes pasos para elevar el nivel de calidad de su institución y la gestión de los procesos educativos dentro de la organización escolar impactarán favorablemente la calidad de la educación. Y, por ende, el aprendizaje.

En el marco de la gestión escolar, desde el punto de vista gerencial, se estima a la escuela como una organización eficaz. También se les denomina "Organizaciones Escolares Inteligentes" (Posada, 2005, p. 128) a las escuelas capaces de conjugar el aprendizaje adaptativo (para la supervivencia) y generativo (relacionado con la capacidad creativa y de reproducción del conocimiento).

Igualmente, el grado de autonomía escolar, asumida con responsabilidad por parte de las comunidades educativas es también un componente incidente en la calidad de la educación (Crouch, Luis, 2005, p. 3).

Por último, el papel de la comunidad, representada por las asociaciones de padres de familia, los padres de familia, organizaciones de base, organizaciones no gubernamentales y el sector privado, se suman en el papel de apoyo sinérgico a la calidad de la educación (Fumagalli, Laura, 1993).

Esta orientación hacia la gestión escolar es muy importante para efecto de las investigaciones sobre economía de la educación, en la medida que expone en teoría las variables objetivo de los estudios para su validación empírica.

Conclusión

Generalmente, cuando un economista o cuando desde la economía se pretenden dar miradas transversales y también verticales de los fenómenos educativos y más aún sobre la enseñanza, se crea malestar entre aquellos que se abrogan el derecho a hablar sobre educación.

A pesar de lo anterior, desde hace largo rato, en nuestro medio, las élites académicas vienen aceptando el concepto de Bernardo Restrepo (1997, p. 22) enunciado en los noventa respecto de "las ciencias de la Educación" como una comunión de disciplinas que abordan el fenómeno educativo. Tampoco es nueva la interpretación económica de los fenómenos educativos. Por el contrario, desde los años setenta los economistas han realizado investigaciones sistemáticas en torno de la problemática educativa. El concepto de calidad es uno de ellos.

En cuanto a la calidad de la educación ha sido uno de los logros manifiestos de la economía y su instrumental técnico y tecnológico como disciplina.

La argumentación presentada anteriormente sobre una mirada "alternativa" del concepto de calidad se constituye en la más aceptada en el concierto gubernamental en el mundo, pero también muy criticada por el carácter "mercantilista" con el que aborda la problemática.

De todas maneras, los enfoques de escuelas inteligentes basados en la gestión escolar, gestión del currículo, se constituyen en una alternativa para lograr el equilibrio entre cobertura, eiciencia y calidad en el sistema educativo. El principal aporte del enfoque de calidad que aquí se presenta es la necesidad de proporcionar al sistema educativo y a la escuela un fortalecimiento institucional que potencie su desarrollo.

Esta interpretación está inspirada en las propuestas de la economía neoclásica, las cuales han matizado su enfoque de mercado por uno de cuasimercado propuestos por los resultados que se han tenido al momento de ser implementados. Y son los enfoques que se implementan actualmente en países como Estados Unidos y algunos de Europa.

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Notas

¹ La expresión en cursiva es del autor del trabajo y no corresponde al autor citado. Se hace la claridad porque se quiere ser preciso en el alcance de la premisa puesto que sí hay quienes dan definiciones sobre el término de calidad educativa.

² Sobre todo para estudios desde la economía de la educación en donde le demandaría un esfuerzo vano tratar de lograr consenso cuando no lo hay en el núcleo mismo de la ciencia educativa.

³ Friedman, en su texto Sociedad y Capital, sostiene que la educación es una externalidad económica que mejora la productividad laboral y que contribuye, a su vez, con la estabilidad social y a consolidar la democracia. Algunos estudios como los de Gary Becker sostienen que sociedades con más escolaridad muestran más bajos índices de criminalidad y mejores de sanidad. Por tanto, generan menos costos a la justicia y al sistema de salud.

⁴ Ver, por ejemplo, Ley 115 General de Educación, La Revolución Pacífica, etc.